Эволюция законодательного и нормативного регулирования делопроизводственных процессов

 

1.2.  Первые теоретические  работы по делопроизводству.

 

В середине XIX века появляются работы не только обобщающие практику делопроизводства, но и начинающие разрабатывать его теорию. К этим работам прежде всего относятся работы Н. В. Варадинова, В. Вельбрехта и И. И. Рихтера. Н. В. Варадинов делопроизводство рассматривал в связи с той деятельностью, которую оно документирует (отражает в документах), как бы обслуживает.

Основную группу делопроизводственной документации – «канцелярские дела и бумаги» - он определяет как «по форме написанные изложения, заключающие в себе всю деятельность известного места или лица» [26]. К канцелярским делам и бумагам он относит входящие дела и бумаги, докладные дела и бумаги, заключительные или определительные бумаги, исходящие дела и бумаги.

Выделив канцелярские дела и бумаги, распределив и описав их в соответствии с порядком производства дел, Н.В. Варадинов подчеркнул, что эти дела и бумаги составляют внутреннее письмоводство присутственного места на внешний контур через систему сношений, он, естественно, выделил группу сношений присутственных мест и должностных лиц, просительские дела и бумаги. Эти документы, если они поступают в учреждение, составляют совокупность документов, используемых в процессе производства дел, а если они отправляются из учреждения, то являются совокупностью документов, создаваемых в процессе исполнения дел (решений). [27, с. 79]

В. Вельбрехт делопроизводство определяет как «правила, которыми канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще и исполнительных бумаг», иначе говоря, правила, которыми канцелярия руководствуется при документировании производства дел. Излагая эти правила, В. Вельбрехт выделяет разделы: докладные записки, последствия доклада, исполнительные бумаги, понятие о деле и книгах вообще. Он отмечает существенную разницу в процессе производства дел в присутственных местах (коллегиальный способ принятия решения) и в канцеляриях «начальствующих лиц» (принятие единоличных решений). Вызванные этим различия в процессе производства дел, включая и процессы документирования, прослеживаются им по всем стадиям: от рассмотрения дела до его исполнения. Важно, что и формы документов, в которых фиксируется процесс рассмотрения, решения и исполнения дела, даются В. Вельбрехтом в соответствии с выделенными этапами.

Задача канцелярии – «доложить дело», что осуществляется посредством составления докладной записки – пространной или краткой. Это этап сбора и анализа информации и подготовки дела к рассмотрению и решению. Следствием доклада является приговор, который в присутственных местах фиксируется в журналах и определениях, а в канцеляриях «начальствующих лиц» в письменном мнении, составляемом по резолюции начальника. Эта стадия соответствует этапу принятия решения и его документирования. Последний этап – исполнение принятого решения. Кроме того, В. Вельбрехт приводит формы документов, поступающих в учреждение и подлежащих рассмотрению властей, - указы, рапорты, предписания, сношения и другие установленные законом документы. Описание совокупности этих документов имеет смысл для формирования представлений о системе документов, которые использовались в процессе производства дела, а в некоторых случаях инициировали рассмотрение дела.

Последние разделы работы В. Вельбрехта затрагивают правила ведения книг, реестров и формирования дел. С точки зрения делопроизводства – это раздел, касающийся организации документооборота, точнее, его документирования – письменной фиксации движения документов в определенных, установленных для этого формах. В этом же аспекте рассматривается и понятие дела «как составленное по определенным правилам и относящееся к известному предмету собрание бумаг, бывших в рассмотрении учреждения и заключающих в себе выражение его решений».

Ф. Наливкин в «Руководстве к сочинению писем и бумаг», вышедшем в 1847 году, пишет: «Искусство сочинять письма и бумаги может иметь свою теорию точно так же, как и всякое искусство».

В конце XIX века И.И. Рихтер предпринимает первую попытку применения десятичной системы классификации документов казенных железных дорог.

Со второй половины XIX века активно развиваются новые структуры управления (в банках, трестах, синдикатах, специальных органах надзора, многочисленных комитетах, комиссиях, советах и т.д.). Они требовали большого числа секретарей и других канцелярских работников для ведения их дел. Подготовка канцелярских работников в начале XIX века проходила в самих министерствах. Согласно § 47 «Общего учреждения министерств» «министерския канцелярии и департаменты могут иметь некоторое число молодых людей сверх штата для приобучения их делам по разным частям ведения министерств и департаментов». В середине XIX века появляются школы стенографистов, в 1868 году в Харькове были созданы специальные курсы подготовки секретарей [28, С. 125], в конце века открываются курсы машинописи.

В конце XIX века появляются специальные периодические издания для работников служб делопроизводства. Так, с 1884 года выходили специальные журналы «Вестник контор и канцелярий», «Бюллетень конторщика», «Машинопись», «Стенография».

 

1.3 Появление женского  труда в управленческом аппарате  и первые рационализаторские  работы.

 

Во второй половине XIX века в сфере управления начинает использоваться труд женщин, что было связано с появлением новых средств связи – телеграфа и телефона.

В 1865 году были утверждены «Временные правила о порядке определения лиц женского пола на должности телеграфистов», а в 1874 году установлены нормы численности женщин, которые могли занимать должности телеграфистов 3-го разряда. Успешность работы женщин в телеграфной системе способствовала расширению сферы применения женского труда, и «Именным указом» от 29 ноября 1869 года женщины, из числа окончивших курс в педагогических классах или высших женских заведениях ведомства Императрицы Марии, стали допускаться на должности секретарей и бухгалтеров, но только в данном ведомстве. [29, с. 66-71]

В начале XX века в свете общих преобразований права женщин на государственную службу были значительно расширены, и в 1905 году женщинам разрешили работать в канцелярии Государственной думы «по письмоводству и счетоводству». Но главным образом в Думе женщины работали как стенографистки.

Научно-технический прогресс в XIX веке вторгается и в сферу управления, меняя стиль работы канцелярии. Появление новых средств связи (телеграфа и в конце века телефона), аппаратов для размножения документов и особенно активное внедрение пишущих машин меняют состав канцелярий. К работе управленческого аппарата предъявляются требования большей оперативности, которая может быть достигнута только за счет более быстрой обработки и доставки документов, более тщательного их анализа и сбора информации, необходимой для решения вопросов, и более качественного и быстрого составления документов. Ведомства расписывают работу с документами уже в своих конкретных должностных инструкциях и начинают предпринимать попытки улучшить работу с документами в рамках ведомства (например, военное ведомство, Министерство путей сообщения). Можно сказать, что с последней четверти XIX века начинается поиск путей рационализации делопроизводства на базе внедрения средств механизации. Однако эту работу прерывает начавшаяся первая мировая война, а затем Октябрьская революция.

Рубежом в развитии специальности в России можно считать резолюцию 1917 года, приведшую к кардинальной смене власти и соответственно всей системы государственного аппарата управления.

 

 

ГЛАВА 2. Законодательное и нормативное регулирование делопроизводственных процессов в советский период

 

 

 

2.1 Внедрение принципов  НОТ в сферу управления

 

 

Рубежом в развитии специальности по документационному обеспечению деятельности управленческого аппарата (делопроизводству) в России можно считать революцию 1917 года, приведшую к кардинальной смене власти и соответственно всей системы государственного аппарата управления.

Министерства сменили комиссариаты (наркоматы), Совет Министров – Совет Народных комиссаров (Совнарком). Аналогично изменились органы власти и управления на местах. На место квалифицированного и обученного управленческого аппарата были призваны наиболее грамотные рабочие и солдаты, не знающие работы управленческой, и чаще всего недостаточно грамотные для ее выполнения. В результате общий уровень работы управленческого аппарата резко падает. В то же время начинает постепенно складываться командная система управления, где абсолютно все права и ответственность сосредотачиваются у руководителя. Канцелярия теряет положение одного из главных структурных подразделений в аппарате, и соответственно все ее работники начинают рассматриваться только как технический персонал, к работе в ней привлекаются лица, не имеющие достаточного образования. Эта тенденция сохраняется в течение многих десятилетий.

Вместе с тем очень скоро обнаруживается, что сбои в работе с документами влекут за собой крупные просчеты в управлении в целом, и вопросами организации работы управленческого аппарата и делопроизводства с начала 1920-х годов начинают заниматься на высоком государственном уровне.

Эти же годы характерны для Америки и Европы широким внедрением принципов научной организации труда (НОТ), которые предполагают изучение трудовых процессов, раскладывание их на части до простейших операций, отработки каждой из них и расчета норм выработки на каждую операцию.

В начале 1920-х годов по инициативе председателя правительства (Совнаркома) В. И. Ленина принципы научной организации труда начинают внедряться в России и в сферу управления, для чего в 1922 году при Наркомате рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) создается Отдел нормализации счетоводства, делопроизводства и складского дела в составе общего управления этого наркомата. Его деятельность можно считать началом государственной разработки проблемы совершенствования стиля работы государственного аппарата и, в первую очередь, постановки делопроизводства, так как в этот период делопроизводство рассматривается как техника управления. [30, С. 86-88]

Следя за первыми шагами НК РКИ в области совершенствования работы государственного аппарата, правительство летом 1922 года ставит вопрос о коренном изменении методов его деятельности. 1 сентября 1922 года В. И. Ленин пишет письмо заместителю наркома РКИ В. А. Аванесову, находящемуся в это время в Германии:

«Достать литературу надо и немецкую, и американскую. Собрать все сколько-нибудь ценное, особенно по части нормализации работы бюрократической (порядок обмена бумажек; формы; контроль; переписка на машинке; запросы и ответы и т.д. и т.п.)… Я считаю, что нормализацию бумажной работы мы должны выработать, и ее потом применять всюду. Это самое важное. Если Вас пустят посмотреть одно из лучших учреждений в Германии или Норвегии, стоит остаться на недельку.

Главное: нормы (т.е. сколько человек на такую-то сумму работы)». [31, С. 277-278]

21-23 сентября 1922 года отделом  нормализации была проведена Первая московская инициативная конференция по нормализации техники управления. На конференции с основным теоретическим докладом выступил заведующий отделом нормализации Н. А. Витке, обосновавший роль и перспективы развития отдела как опорного центра изысканий самих учреждений в области совершенствования делопроизводства. Отдел нормализации представил на конференции первую большую методическую работу – две инструкции: по обследованию делопроизводства и ревизии складского хозяйства.

Надо сразу же указать, что, совершенствуя работу госаппарата, упор всегда делался и делается сегодня, прежде всего, на информационно-документационное обеспечение его деятельности, то есть делопроизводство, поэтому и отдел нормализации в первую очередь занимался контролем исполнения бумаг и ускорением их прохождения по инстанциям, то есть документооборотом.

Однако один отдел был не в состоянии решать все задачи по совершенствованию работы госаппарата, и председатель СНК В. И. Ленин, считая работу по совершенствованию госаппарата важнейшей для советского правительства, в статьях «Как нам реорганизовать Рабкрин» и «Лучше меньше, да лучше» развивает идеи реорганизации Рабкрина, слияния его с Центральной контрольной комиссией (ЦКК РКП (б)) с целью возложения на этот орган, как его основной задачи – совершенствование госаппарата.

XII съезд РКП (б) в 1923 году реализует эти предложения В. И. Ленина, создав объединенный партийно-государственный орган ЦКК-НК РКИ с главной функцией - постоянное совершенствование государственного аппарата методами НОТ.

В объединенном ЦКК-НК РКИ было образовано Управление по улучшению госаппарата, которому было поручено руководство всем движением НОТ в стране. [32, С. 19-23]

Таким образом, с начала 1920-х годов появляется новое рационализаторское направление работ в постановке делопроизводства.

 

 

2.2 Развертывание рационализаторских  работ по делопроизводству и  начало научных разработок по  делопроизводству

 

 

Практическая рационализаторская работа проводилась Отделом административной техники. Эта работа требовала больших усилий и большого количества работников. Для удовлетворения широкого спроса со стороны государственных учреждений, организаций, предприятий на рационализаторские работы при НК РКИ СССР в 1925 году создается акционерное общество – Государственное бюро организационного строительства «Оргстрой», деятельность которого была построена на началах хозрасчета и самоокупаемости. В качестве пайщиков привлекались государственные учреждения, предприятия и организации. [33, С. 90-93]

В задачи «Оргстроя» входило: реорганизация и постановка в учреждениях и на предприятиях делопроизводства и архива; разработка проектов административных структур учреждений и их частей; конструирование и издание бланков, форм документов, инструкций, руководств; снабжение учреждений и предприятий канцелярским оборудованием, мебелью, пишущими и счетными машинками; организация курсов по подготовке практических работников для всех видов административной и конторской работы. «Оргстрой» быстро развернул свою деятельность и уже к 15 июня 1925 года провел 79 работ в 61 учреждении.