Эволюция законодательного и нормативного регулирования делопроизводственных процессов

Однако скоро выяснилось, что в работе «Оргстроя» недостает серьезной научной базы. Необходимо было учреждение, которое обобщало бы накопленный в учреждениях опыт, вело бы методические и научные разработки. Таким учреждением стал организованный в 1926 году при НК РКИ Институт техники управления (ИТУ). [34, С. 71-86]

На первом Всесоюзном совещании «Оргстроя» в 1929 году сотрудничество НК РКИ, ИТУ и «Оргстроя» было охарактеризовано следующим образом: «Наркомат является политическим руководителем, вырабатывающим основные директивы по организации госаппарата на основе всестороннего анализа, а Институт должен своей научной работой питать постановочную работу «Оргстроя», а последний, в свою очередь, обогащает исследовательские работы Института своим богатым экспериментальным материалом».

В задачи Института входили: научная разработка вопросов техники управления, изучение техники работы учреждений и выработка систем и практических мероприятий по рационализации техники управления; консультация и популяризация достижений в области техники управления.

Эти задачи института придали ему значение общесоюзного, научно-методического центра.

Особенно тесно была связана деятельность ИТУ с «Оргстроем». «Оргстрой» вел обследование учреждений и предприятий, разработку для них рациональной структуры и делопроизводства на основе методических указаний и инструкций ИТУ.

Под делопроизводством работники ИТУ понимали в первую очередь документооборот. Поэтому и проекты ИТУ по делопроизводству касаются, главным образом, рационализации документооборота. Методика проведения обследования и оргпроектирования отражена в опубликованных работах инструкторов ИТУ – Вл. Мейльмана «Руководство по делопроизводству учреждений и предприятий» и С. Н. Голубова «Структура и документация».

Работа по рационализации делопроизводства складывалась из следующих этапов: ориентировочного обследования, детального обследования, анализа собранных материалов, разработки проекта, прогноза его эффективности, практического внедрения (постановки).

Институтом были разработаны и применялись разнообразные научно-обоснованные методы обследования постановки делопроизводства: непосредственное наблюдение, опрос (интервьюирование), анкетирование, фотографии и самофотографии рабочего дня, хронометраж. При обследовании делопроизводственного процесса часто применялся метод изучения операций в натуре.

Работники ИТУ на составляемых ими графиках показывали не только существовавший порядок прохождения документов, но и предлагаемый ими вариант. Графики помогали наглядно увидеть, какие операции и инстанции выпадают при рациональной организации работы с документами. [35, С. 75-83]

Большие работы ИТУ провел по изучению систем регистрации документов. Изучая исполнение документов, институт обращал внимание на вопросы составления документов, порядок их подписания, изготовления сопроводительных писем, установление сроков исполнения и контроля за исполнением документов; изучался порядок организации хранения документов в структурных подразделениях (отдельно законченных документов и незаконченных переписок), составление номенклатуры дел, разработки признаков классификации документов.

Вопросам классификации Институт придавал особенно большое значение. В готовые проекты часто входили составной частью разработанные классификаторы.

Занимаясь архивом, разработчики выясняли, централизовано ли хранение законченных дел или они хранятся у исполнителей, каков способ хранения папок (вертикальный или горизонтальный), есть ли классификатор дел и описи.

В результате обследования создавался «проект реорганизации общего делопроизводства».

Все обнаруженные недостатки ИТУ предлагал устранить путем внедрения в практику «Новой системы делопроизводства». Каждый проект начинался с изложения общих принципов построения системы делопроизводства, которые сводились к следующему: организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения; количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума; справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени; контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, а не носить формальный характер; наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

Интересную работу провел ИТУ совместно с управлением Центрархива РСФСР по разработке нового порядка хранения и ликвидации архивных документов, который нашел свое отражение в «Правилах постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях РСФСР» (1928 год) ИТУ предлагал всем наркоматам и другим учреждениям с помощью Центрархива составить перечни категорий дел и документов, обращающихся в делопроизводстве данного ведомства, в том числе и подлежащих передаче органам Центрархива, с указанием сроков хранения и способов ликвидации для каждой категории дел.

Институт внес также ряд приложений о порядке передачи дел из архивов действующих учреждений в Государственные архивы.

Попыткой обобщения норм и требований ИТУ к рациональной организации делопроизводства явились «Общие правила документации и документооборота», проект которых был опубликован в 1931 году. «Общие правила…» с позиций сегодняшнего дня являются наиболее крупной, удачной и обобщающей работой института. Их предлагалось сделать практическим руководством для постановки делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях СССР. Поэтому они охватили все стадии обработки документов, давали детальные указания по постановке общего делопроизводства и приводили приблизительные нормы выработки.

Ликвидация института помешала претворению «Правил» в жизнь.

Помимо «Общих правил», ИТУ был создан ряд типовых, и индивидуальных инструкций по делопроизводству.

В рационализаторской работе института техники управления большое место занимали вопросы стандартизации.

Работа по разработке стандартов шла в четырех направлениях: форм документации; материалов, применяемых в делопроизводстве (бумага, ленты для пишущих машин, чернила и т.д.); средств конторского труда (ручки, перья, механические приспособления); предметов конторского оборудования, главным образом мебели.

Одной из центральных работ Кабинета стандартизации явилась стандартизация форматов бумаги.

Был разработан и утвержден ряд стандартов писчебумажных изделий: писчая бумага в листах, счетоводная бумага, почтовая бумага, тетради школьные и общие, правила упаковки и маркировки и т.д.

Особо следует отметить популяризаторскую деятельность «Оргстроя» и ИТУ, открывающих для этой цели в апреле 1928 года специальную выставку-музей. Основная цель выставки-музея состояла в наглядном ознакомлении специалистов-рационализаторов и сотрудников учреждений с достижениями в области рационализации госаппарата. [36, С. 51-53]

Институт вел значительную публикаторскую работу. Были изданы отчеты о его деятельности, выходил журнал «Техника управления», на страницах которого отражались результаты научной, методической и практической работы института. Институтом был подготовлен ряд крупных работ. Например, книга Вл. Мейльмана «Руководство по делопроизводству учреждений и предприятий», монография Т. Попова «Новая система делопроизводства центральных государственных учреждений», курс лекций С. Голубова «Структура и документация», брошюра Л. Мануйлова «Специальные делопроизводства. Распорядительство. Контроль исполнения» и др.

Однако попытки Института применить в своей работе буржуазные теории построения госаппарата, пропаганда функционального его построения, осужденного в последствии XVII съездом партии, привели к ликвидации института в апреле 1932 года.

После ликвидации Института техники управления проблемы рационализации делопроизводства были переданы ведомствам, каждое из которых решало их применительно к своей системе.

Таким образом, с позиции сегодняшнего дня можно сделать достаточно обоснованный вывод о том, что в 1920-е годы в области документационного обеспечения управления закладываются новые виды профессиональной деятельности – развивается научная и появляется оргпроектная работа. Уже опыт ИТУ и «Оргстроя» показывает, что сфера научных изысканий в этой области обширна: от унификации отдельных форм документов до разработки унифицированных систем документации, классификации документов, установления критериев и принципов определения ценности документов и соответственно сроков их хранения, организации документооборота – и все это с учетом внедрения новейших для каждого этапа средств механизации, создания и обработки документов.

«Оргстрой» и ИТУ начинают систематическую оргпроектную работу по заказу конкретных организаций. Для такой работы нужен специалист очень высокой квалификации. Он должен быть в курсе всех новейших достижений рациональной постановки управленческого труда и делопроизводства, уметь изучить и проанализировать состояние делопроизводства в организации-заказчике и спроектировать, учитывая особенности и возможности этой организации, рациональную систему документационного обеспечения управленческой деятельности в ней. С начала 1930-х годов, с закрытием ИТУ и «Оргстроя» почти на два десятилетия эти работы прерываются.

В 1930-е годы в общегосударственном масштабе вопросами постановки делопроизводства в ведомствах интересуется лишь архивная служба. Это было связано с тем, что к 1930-м годам в советских учреждениях уже отложилось значительное количество документов, созданных в процессе их деятельности. Государственные архивы начинают работу по приему этих документов на постоянное хранение. Естественно, встает проблема установления сроков хранения документов. Архивные органы активно помогают ведомствам в разработке отраслевых перечней документов с указанием сроков хранения. Кроме того, в процессе приема дел от учреждений на архивное хранение отчетливо выявляется плохое состояние делопроизводства в учреждениях, что напрямую сказывается на сохранности документов и на порядке их формирования и оформления.

Архивные органы оказывают ведомствам помощь в составлении инструкций по делопроизводству. Составление перечней и инструкций по делопроизводству в 1930-е годы было основным направлением работ по упорядочению делопроизводства.

Интенсивное развитие экономики и всех сфер жизни общества вызывает постоянное увеличение объемов информации в сфере управления и все острее ставит проблему механизации управленческого труда. Весной 1941 года состоялось Первое межотраслевое совещание по оргтехнике, созванное Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей (ВНИТОМАШ) для обсуждения вопросов механизации управленческого труда. Так как в сфере управления можно механизировать прежде всего работу с документами, на совещании были затронуты вопросы состояния делопроизводства в стране. Разнобой в составлении и оформлении документов и работе с ними не позволяли внедрять средства механизации.

Совещание наметило программу мероприятий по улучшению постановки делопроизводства. Она включала: а) создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства в учреждениях, организациях, предприятиях; б) разработку положения о делопроизводстве для всех учреждений, организаций и предприятий СССР в качестве общеобязательных норм; в) разработку положения о кадрах канцелярских работников, определяющего их права, обязанности, должностные характеристики; г) широкую механизацию труда работников, развертывание производства документационной техники; д) проведение унификации и трафаретизации служебной документации; е) установление единой системы подготовки и переподготовки канцелярских кадров всех звеньев путем создания для этого единого руководящего учебного центра, который обеспечил бы разработку единых типовых программ, учебников и учебных пособий по делопроизводству; ж) введение в программу средних школ по русскому языку изучения правил составления служебных документов; з) создание Всесоюзного научно-исследовательского института для научной разработки вопросов постановки делопроизводства в советских учреждениях, организациях и предприятиях. [37, С. 117]

Как показывает программа, совещание намечает продолжить на новой основе работы, начатые Институтом техники управления и «Оргстроем», и, что следует особо отметить, ставит вопрос о подготовке квалифицированных кадров для служб делопроизводства. Начавшаяся Великая Отечественная война не позволяет реализовать эту программу.

Однако в эти годы Главное архивное управление завершает серьезную работу, проводившуюся в течение длительного времени, и создает проект «Инструкция по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий Союза ССР» (1943 г.). В основу проекта инструкции были положены требования: создание единых норм по постановке делопроизводства, обязательных для всех учреждений, организаций и предприятий Союза ССР; создание на основе этих норм ведомственных инструкций по делопроизводству, в которых должна быть отражена специфика постановки делопроизводства в данном ведомстве.

Вновь активно к вопросам совершенствования постановки делопроизводства в стране возвращаются лишь в середине 1950-х годов после постановления ЦК КПСС и решений ХХ съезда КПСС о перестройке работы госаппарата.

В «Положении о Государственном архивном фонде Союза ССР», утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 13.08.1958 контроль за постановкой документальной части текущего делопроизводства возлагается на Главное архивное управление МВД СССР и соответствующие республиканские и местные архивные органы. С этого периода архивные органы возглавляют в стране методические работы по постановке делопроизводства.

Резкое отставание в повышении производительности управленческого труда и, следовательно, в оперативности работы госаппарата можно было ликвидировать, прежде всего, за счет внедрения средств механизации в работу с документами, так как управленческий труд весь пронизан информационными потоками, базируется на получении, распределении, переработке и хранении информации, носителем которой в середине ХХ века выступали только документы на бумажной основе.

10 декабря 1959 года Совет  Министров СССР принимает постановление  о механизации труда инженерно-технических  работников и работников административно-управленческого аппарата, в котором была намечена обширная программа выпуска средств механизации делопроизводства. Но механизировать возможно только унифицированные процессы и с помощью машин обрабатывать унифицированные предметы, детали и т.д. В связи с этим, прежде чем механизировать работу с документами, необходимо было привести в определенное единообразие как сами документы, так и операции по их обработке. Постановлением Совета Министров от 10 декабря 1959 года было положено начало разработке в стране Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД), призванной унифицировать организацию делопроизводственных процессов, и тем самым подвести их под механизацию.