Система развития делопроизводства периода образования русского централизованного государства (XV-XVII вв.)

Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили орудием укрепления самодержавия.

Существование земских  соборов, как и Боярской думы, означало известную слабость не только носителя верховной власти - царя, но и государственного аппарата централизованного государства, в силу чего верховная власть вынуждена была прибегать к непосредственной помощи феодального класса и верхов посада.

Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки и органов управления. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также отдельных учреждений приказного типа (Казенный двор) к середине XVI века заменила новая система центрального управления – приказная [16, с.47].

Осуществление отдельных функций  государства в XV-XVI веках поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам.

Термин «дьяк», или  «диак», употреблялся в памятниках древнерусской письменности XI—XIII вв. в значении слова «дьякон», которым, в свою очередь, обозначался церковный служитель. Дьяки (дьяконы) сопровождали князей в их государственных делах. Вместе с тем в окружении древнерусских князей неизменно присутствовали и люди, называвшиеся писцами. В XIV в. для обозначения писца, состоявшего на службе в великокняжеской администрации, стали употреблять слово «дьяк», обозначавшее прежде священнослужителя. Со времен Ивана Калиты именно дьяки писали княжеские грамоты [17, с.77].

Социальное положение  дьяков было различным. Многие из них  принадлежали к категории несвободных  людей. Сохранилось немало документов, в которых говорится о предоставлении князьями свободы своим дьякам. Так, великий князь Иоанн Иоаннович (Иван II) объявлял в своей духовной, составленной за год или два до смерти, о том, что он дает волю тем, кто будет его казначеем, тиуном или дьяком. Русский правовед Ф.Л. Морошкин называл русскую юриспруденцию рассматриваемой эпохи «дьяческой» [17, с.78].

Постепенно нерегулярные поручения ("приказы'') получали постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV веке эти должностные лица осуществляли свои обязанности без вспомогательного аппарата. Но с расширением круга их задач (с начала XVI века) им давались "для письма" чиновники помельче - подьячие, объединенные в особом помещении – канцелярии - "избе", "дворе". Процесс образования "изб", "дворов"- канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV века до середины XVI века) и был неодновременным. Каждая "изба" или "двор" вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины XVI века "избы"- канцелярии превращаются в постоянно действующие центральные государственные учреждения - приказы.  Это нашло выражение и в расширении круга их задач, в появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, в складывании определенных порядков деятельности и форм делопроизводства.  

Таким образом, приказная система прошла в своем развитии ряд стадий: приказа (в буквальном смысле слова) как разового поручения, приказа как постоянного поручения (типа "пути"), приказа-"избы" (канцелярии) и, наконец, приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства  была армия, состоявшая из феодальных ополчений князей и бояр - вассалов великого князя московского, а также  служилых людей - дворян и детей боярских. Объединение русских земель вокруг Москвы, борьба Русского государства с татарами, турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами требовали постоянного усиления и усовершенствования вооруженных сил.

Ряд первых центральных  государственных учреждений Русского государства имел военное назначение. К этой группе относились Разрядный и Поместный приказы, а также Оружейная палата. Во второй половине XVI века появились другие приказы этой группы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел. Оружейный, Бронный, Аптекарский.

С образованием централизованного государства меняется и местное управление. Ограничение власти кормленщиков - наместников и волостелей - являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства.

Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте (1488 г.) наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и "добрыми" людьми из населения. В Судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во второй половине XV века повысили значение "городового дела", т. е. забот с строительстве и укреплении городов. Появляются особые должностные лица местного управления - городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления" [16, с.80].

Назначаемые великим  князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства [18, с.212].

Таким образом, к началу XVII века в России складывается значительная система государственных учреждений как в центре (приказы), так и на местах, осуществлявшая основные задачи государства в виде административных, военных, судебных, финансовых и других функций.

Процесс складывания  этой системы государственных учреждений идет параллельно с процессом  возрастания власти великого князя  Московского и царя всея Руси, с установлением самодержавия в России.

В государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума - приказ - наместник - тиун); в создании сческой лестницы чиновников (судья приказа - дьяк - подьячие: старшие, средние, младшие): в появлении элементов бюрократического централизма, в сосредоточении многих распорядительных и исполнительных функций в приказах, бумажного делопроизводства, безнадзорных действий чиновников.

1.2 Государственный  механизм управления в период  самодержавия в XVII веке

Установив в 1613 г. новую  правящую династию Романовых, вотчинники-бояре и помещики-дворяне в правление царей Михаила Федоровича (1613-1645) и Алексея Михайловича (1645-1676) предпринимают меры к дальнейшему укреплению всей государственной системы. В XVII веке окончательно установилась самодержавная власть "государя всея Руси" Одновременно с ростом власти царя усилился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Это нашло выражение в существовании до 50-60 центральных учреждений - "приказов" различной величины и значения: от общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом должностных лиц (Поместный, Большого дворца, Разрядный) до карликовых учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный приказ)- Усложнилось и местное управление.

Несмотря на внутреннюю консолидацию страны, в политическом строе Русского государства XVII века сохранились еще пережитки феодальной раздробленности. Одним из них было местничество, выражающееся в на следственном праве определенных боярских фамилий на то или иное "место" в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе. Местничество являлось своеобразной формой приспособления феодальной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного государства. Уже с середины XVI века принимались меры к его ограничению. В XVII веке местничество стало препятствовать укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить местничество, как явление "враждотворное, братоненавистное" [18, с.157].

Хотя значение дворянства усилилось, боярство сохраняло свое экономическое и политическое могущество. Боярская дума по-прежнему являлась важнейшим органом государства, разделявшим вместе с царем прерогативы верховной власти, органом боярской аристократии. Состав Думы за век удвоился. Особенно заметно возросло число окольничих думных дворян и дьяков. В 1681 г. в ней было 15 одних только думных дьяков. Боярская дума представляла собой собрание представителей старинных боярских фамилий и выслужившихся приказных дельцов.

Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович, "хотя самодержцем писался, однако без боярского совету не мог делати ничего" [15]. Алексей Михайлович, несмотря на наличие более узкой по составу "ближней думы" и личной канцелярии (Тайного приказа), по всем основным вопросам советовался с Думой: более мелкие вопросы Боярская дума обсуждала без царя.

Для VII века характерна более тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой. Многие члены Думы выполняли обязанности начальников (судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе.

На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные списки). Дума была высшей судебной инстанцией государства. Некоторые из судебных дел рассматривались в созданной при Думе Расправной палате (1681-1694). Значение Боярской Думы в последнее десятилетие века упало.

Первая половина XVII века явилась периодом расцвета сословно-представительной монархии, когда важнейшие вопросы внутренней и внешней политики государства решались с помощью земских соборов.

В первые годы правления царя Михаила Романова правительство особенно нуждалось в опоре на основные группировки господствующего класса. Земские соборы заседали почти непрерывно: с 1613 по конец 1615 г., вначале 1616-1619 г, в 1620-1622 гг. Эти соборы занимались изысканием финансовых средств для пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 20-х годов XVII века государственная власть несколько окрепла, и земские соборы стали собираться реже [18]. Соборы 30-х годов также связаны с вопросами внешней политики: в 1632-1634 гг. в связи с войной в Польше, в.1636-1637 гг. из-за войны с Турцией. На этих соборах были приняты решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войны.

На многолюдном соборе 1642 г. члены  Боярской думы, верхи духовенства, а  также представители провинциальных дворян, стрелецких голов и торговых людей занимались изысканием средств помощи казакам, захватившим в устье Дона крепость крымского хана - Азов.

Одним из важнейших земских соборов  был собор, собравшийся в условиях ожесточенной классовой борьбы в стране (городские восстания летом 1648 г. в Москве и других городах) в июне 1648 г. На соборе были поданы челобитные от дворян с требованием усиления феодальной зависимости крестьян (сыска их без урочных лет); посадские в своих челобитных выражали желание уничтожить белые (т. е не обложенные налогами и сборами) слободы, жаловались на непорядки в управлении и суде. Специальная комиссия Боярской думы во главе с боярином князем Н. И. Одоевским подготовила проект "Соборного Уложения" - кодекса законов самодержавной монархии XVII века, в котором были учтены пожелания помещиков и посадской верхушки. Этот проект обсуждался членами собора, созванного в сентябре 1648 г., и был окончательно утвержден 29 янв. 1649 г. [19, с.89].

Опасность новых социальных потрясений сплотила господствующий феодальный класс и верхи посада с правительством; их выборные охотно поддержали мероприятия правительства по укреплению государственного аппарата. Правительство, в свою очередь, учло пожелания помещиков и посадских верхов в "Уложении".

После 1653 года земские соборы являлись, по существу, совещаниями царя с  представителями определенных сословий. Земские соборы способствовали укреплению самодержавной власти царя и государственного аппарата. Созывая Земский собор, правительство рассчитывало на получение от его членов информации о положении дел на местах, а также на моральную поддержку с их стороны различных внешнеполитических, финансовых и прочих мероприятий. Дворяне-помещики и посадские через земские соборы разрешали свои дела, минуя приказную волокиту.

Земский собор собирался в одной  из кремлевских палат (Грановитой, Столовой и др.) Открывал собор дьяк или сам царь. Дьяк зачитывал "письмо" (повестку) для собора (например, на соборе в 1642 г.) Ответ на вопросы повестки давался по "отдельным статьям" каждым сословием. На Земском соборе 1649 г. бояре и духовенство заседали отдельно от остальных депутатов.

Земские соборы становились иногда ареной борьбы группировок господствующего  класса, отдельных сословий. На ряде земских соборов между помещиками и верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность ("единачество") на почве общего недовольства несовершенством законодательства и государственного аппарата, засильем бояр.

Продолжительность земских соборов  была различной: от нескольких часов (1645 г.) и дней (1642 г.) до нескольких месяцев (1648-1649 гг.) и даже лет (1613-1615 гг., 1615-1619 гг., 1620-1622 гг.). Решения Земского собора оформлялись в соборный акт - протокол за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.