Система развития делопроизводства периода образования русского централизованного государства (XV-XVII вв.)

В конце 1552— начале 1553 г. сформировался территориальный приказ Казанского дворца. Территориальные приказы были призваны обеспечить интеграцию новых территорий в состав единого государства, как справедливо отмечали К. А. Неволин и А. А. Зимин применительно к Дворцам XVI в., а Н. Ф. Демидова — к приказам XVII в. [27, 43].

Целый ряд приказов имел узкие функции  и/или существовавшие непродолжительное  время. Среди них, например, ряд военно-строительных приказов: Засечный, Городовой и Бронный приказы. В 1583 г. впервые упомянут приказ Каменных дел, в функции которого входило гражданское строительство.

Тенденции развития структуры органов  центральной исполнительной власти, отмеченные для второй половины XVI в., продолжали действовать и в дальнейшем. В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы — приказ Большой казны и новые четвертные приказы.^[65] К числу финансовых приказов следует также отнести Печатный приказ, оформившийся к начале XVII в. в отдельное ведомство. Функции этого приказа — «прикладывание печатей» к официальным документам и удостоверение частных документов. Военный и финансовый характер был присущ ряду приказов, существовавших непродолжительное время: приказ «денежной роздачи» (1618—1619,1660—1663 гг.), приказ «сбора казачьих кормов» (1614 г.), приказ «сбора немецких кормов» (1632—1638 гг.), приказ сбора «Литовских полоняничных денег» (1634—1636 гг.), приказ сбора пятинных и запросных денег (1616—1618 гг., 1632—1637 гг.).

Важное общегосударственное значение имел действовавший в 1619—1639 гг. приказ «что на сильных челом бьют». Приказ выполнял исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров.

Важнейшими сословными приказами, возникшими в первой половине XVII в., стали Казачий и Иноземский приказы. Последний, первоначально называвшийся Панским приказом, в 1624 г. был переименован и осуществлял функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношении указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. Важно, что, имея особые права, эти лица составляли отдельную сословную группу. Еще одним сословием было казачество, подсудное только Казачему приказу (за исключением тяжких уголовных преступлений).

В 1610-х гг. возникают патриаршие приказы: казенный (1616 г.), дворцовый (1618 г.), судный (1618 г.), разрядный (1623 г.). Функционирование патриарших приказов целиком зависело от патриарха, а их компетенция ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями. Подчинение указанных приказов власти патриарха означает, что по существу эти ведомства нельзя включать в структуру органов центральной исполнительной власти. Вместе с тем, отсутствие отличий в структуре и порядке работы патриарших и прочих приказов означает то, что для современников значение и тех и других приказов в управлении государством было относительно близким. Появление патриарших приказов было обусловлено конкретно-историческими причинами развития государства — возведением на патриаршество отца царя Михаила Федоровича, Филарета.

Специальные функции были у Иконного приказа (1621— 1653 гг.) и Приказа книгопечатного дела. Последний просуществовал до конца XVII в. и был нацелен на реализацию функций государства по изданию и распространению литературы: изданий специального содержания (Соборное уложение 1649 г.) и литературы духовного содержания. Иконный приказ занимался организацией и обеспечением мастерских по производству икон для церквей.

В первой половине XVII в. продолжала формироваться система дворцовых приказов. Помимо Житного приказа, последнее упоминание о котором относится к середине XVII в., к дворцовым приказам относится возникший в начале XVII в. Аптекарский приказ. Первое упоминание об Аптеке восходит к 1594 г., однако, функционирование Аптекарского приказа как постоянного органа власти началось с 1614 г. На протяжении всего XVII в. это ведомство постепенно теряет функции дворцового и ко второй половине XVII в. приобретает черты общегосударственного приказа.

Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в. связаны не только с  конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции  в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654—1667 гг.), присоединение Украины — все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией: приказ Великого княжества Литовского (1656—1666 гг.), приказ Великой России (1687 г.— конец XVII в.), приказ княжества Смоленского (1673 г.—конец XVII в.), приказ Калмыцких дел (упоминается в 1661 г.), Малороссийский приказ (1662—1722 гг.), приказ Лифляндской земли (1658—1666 гг.). Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов: приказ мушкетного дела (1653—1654, 1663—1664 гг.), Ствольный приказ (1647 г.—начало XVIII в.). Полоняничный приказ (1667— 1678 гг.) занимался сбором средств, учетом и организацией обмена пленными с Польско-Литовским государством, а также осуществлением централизованной политики по выкупу пленных у частных лиц Польско-Литовского государства.

Стремление государства поставить  под контроль имущество церкви и  лишить церковнослужителей судебных льгот  по подсудности привело к созданию в 1649 г. Монастырского приказа. Компетенция патриарших приказов была значительно уменьшена вплоть до 1677 г., когда Монастырский приказ был упразднен.

Социальные функции  государства были реализованы в  создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Приказ просуществовал до 1680 г. Вместе с тем, абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Круг дел, подведомственных данному приказу, был настолько широк, что попытка очертить компетенцию этого ведомства стала предметом длительных дискуссий среди специалистов XIX в. Практически все исследователи отмечают, что административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.

В конце XVII в. система  центрального управления, развивавшаяся  на протяжении двух столетий, претерпела существенные изменения. Все из вновь  созданных в конце XVII в. приказов были безсословными. Более четко  при определении компетенции приказов стали проводится отраслевой и функциональный принципы. Новые приказы традиционно сохраняли финансовую и судебную власть. Наряду с этим происходило упразднение приказов, возникших в предшествующее время. Общее количество важнейших приказов уменьшилось с 37 до 31.

Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый  из думных чинов. В его ведении  состояли дьяки – от одного до трех, а концу XVII в. в крупных приказах – от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячии, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «средних» и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячии объединялись в «столы», или повытья, - структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали различные особые должности – толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся в суд и др. В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства. Через их руки в приказ поступали челобитные, доклады, доношения местных правителей, они хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим «средней руки» доверялась работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ

Таким образом, приказы, будучи органами центрального управления, в XVI— XVII в. функционировали в соответствии с рядом бюрократических принципов: существовали присяги должностных лиц, личное исполнение обязанностей, порядок продвижения по службе, подготовка кадров, единый порядок подготовки и рассмотрения дел, развитое делопроизводство, специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнении определенных функций, государственное обеспечение служащих. Отличительными чертами приказов от прочих органов власти являлись их исполнительная и распорядительная деятельности. Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя ее в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и/или Боярской думой.

Исторические особенности  приказов как органов государственной  власти заключались в нерасчлененности административной и судебной властей, в том, что все приказы в  той или иной степени обладали правом взимания налогов. С другой стороны, характерной чертой системы приказов являлось отсутствие четкого разграничения компетенции.

Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI—XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных  сторон жизни общества. К концу XVII в. среди вновь созданных приказов уже нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI— XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.

ГЛАВА 3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ПЕРИОДА ОБРАЗОВАНИЯ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА

3.1. Делопроизводство как технология управления в XV-XVII вв.

Характеристика документов управления часто начинается с выявления наличия зафиксированных правил их составления. В законодательных актах XVI в. обращает на  себя внимание тот факт, что с развитием системы управления возрастает значение письменной документации. Так, местные органы управления – губные учреждения должны были руководствоваться губными грамотами. Губные наказы обязывали заносить в протокол результаты обысков («старостам те речи велети писати на список…») [60].

В государственном правовом акте – судебнике – отдельные статьи, так или иначе, затрагивают и общие вопросы документирования, и вопросы порядка составления конкретных документов. Судебник 1550 г., например, объявляет закон единственным источником права. Судебник определяет порядок действия закона: он вступает в силу с момента издания («…с которого дни уложил»), не имел обратной силы, распространялся на всю территорию государства (ст. 99).

К правилам составления  документов возвращается и Судебник 1589 г. Ст. 191 определяет, например, порядок  составления завещания [61].

О существовании фиксированных  норм документирования свидетельствует  также типовые образцы документов, которые обеспечивают определенность формуляра данного вида. Так, в  конце XVII в. жалованные грамоты стали печататься по установленной форме с пропуском места для имени лица, кому дается грамота, обозначения названия поместья и количества передаваемой земли.

В XVI – XVII вв. процесс приказного делопроизводства шёл по старинке, следуя старым привычным обычаям. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные - в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.

В XV в. дорогостоящий пергамент  вытеснила бумага, которую первоначально  также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII в. - своя, отечественная. Первую бумажную “мельницу” (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Писали самодельными чернилами. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма служили  гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают исследователи, считались  перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Написанный текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа - столбец (столп, столпик), т.е. свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Составные части столпа назывались “поставами”. Такое же название получили и сами места склейки листов. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная же использовалась лишь для проставления помет, резолюции или адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон; для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранились просто в ларях, или сундуках. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства отменена Петром I.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг - более трехсот. Это - ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, включавший все «производство» по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.