Система развития делопроизводства периода образования русского централизованного государства (XV-XVII вв.)

Прекращение созыва земских соборов  тесно связано с глубокими  социально-экономическими изменениями, происшедшими в Русском государстве к середине XVII века. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального хозяйства позволили укрепить государственный строй страны с самодержавной монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Правительство уже не нуждалось в моральной поддержке "всей земли" своих внутри- и внешнеполитических начинаний. Удовлетворенное окончательным закрепощением крестьян, поместное дворянство потеряло интерес к земским соборам. С 60-х годов  XVII века земские соборы переродились в узкие по составу сословные совещания [19. с.89].

Соборное Уложение 1649 г., закрепившее  социально-экономические изменения  Русского государства, отразило и возросшую власть самодержавного монарха. Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов, воевод, дьяков); все это не могло не ослаблять самостоятельность Боярской думы.

В законодательной деятельности Русского государства со второй половины XVII века появилось понятие "именной указ", т. е. законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Из 618 указов, данных в правление Алексея Михайловича со времени издания "Соборного Уложения", 588 указов были именными, а боярских приговоров было принято только 49. Все именные указы носили характер второстепенных актов верховного управления и суда: служебных назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их отмены и т. п. Основные законодательные акты этого времени все еще проходили через Боярскую думу.

Особенно возрастало число боярских приговоров после различных социальных потрясений (городское восстание в Москве 1662 г., Крестьянская война под руководством Степана Разина). В царствование слабовольного Федора Алексеевича (1676-1682 гг.) значение Боярской думы также временно возросло: из 284 указов его правления 114 были даны с боярским приговором.

Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе аппарата Русского государства во второй половине XVII века идет процесс возрастания личной власти самодержавного монарха, особенно в области верховного управления.

ВЫВОДЫ ПО ПЕРВОЙ ГЛАВЕ

Период с XV – XVII вв. сыграл огромную роль в истории государственного управления в России. Он является переходным от феодализма к зарождению дворянской империи.

В начале XV века Московская Русь срочно нуждалась в глобальных реформах управленческого механизма в стране. Была создана принципиально новая система управления – приказная. Она была далеко не безупречна, но все же позволила не только существовать, но и значительными темпами развиваться, хотя на своем последнем этапе привела к кризису управления в государстве.

Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV века. На XVI век падает дальнейшее его укрепление, выразившееся в возрастании значения носителя верховной власти, изменившего в январе 1547 г. титул великого князя на царя и установившего самодержавную форму правления.

Создание централизованного  государства вызвало необходимость  перестройки и органов управления. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также отдельных учреждений приказного типа (Казенный двор) к середине XVI века заменила новая система центрального управления - приказная.

Для XVII века характерна более тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой. Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе аппарата Русского государства во второй половине XVII века идет процесс возрастания личной власти самодержавного монарха, особенно в области верховного управления.

Этот период так же способствовал развитию института  самодержавия. Он подготовил почву  для перехода к абсолютизму, который был необходим для нового кардинального преобразования в стране в эпоху Петра I.

ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ПРИКАЗНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1. Формирование и система приказов в России

Приказная система управления является предметом многолетних исследований, поэтому ее изучение невозможно без обобщения достигнутых в историко-правовой и исторической науках результатов.

Впервые приказная система  управления стала объектом исследования в XVIII в. Однако особенностью отечественного правоведения XVIII и первой половины XIX в. является отсутствие аналитического рассмотрения источников по истории приказов [20, с.32]. Основной вопрос в исследованиях тех лет — вопрос о времени их появления. Анонимный автор работы «Московские и другие старинные приказы» относил появление приказов к эпохе Ивана III, то есть к концу XV в. [21, с.6]. О появлении приказов до Ивана III писал К. А. Арсеньев [23, с.8]. Базируясь на том же фактическом материале, что и Арсеньев, К. Д. Кавелин пришел к убеждению, что в XVI в. приказы не были постоянными учреждениями, носили «личный характер». Причины, по которым ученый пришел к таким выводам, следующие: во-первых, непостоянство приказов на протяжении длительного периода времени; во-вторых, тот факт, что входящие документы адресовались не учреждению, а на имя судьи; в-третьих, запутанная компетенция приказов [24, с.13]. В другой своей работе исследователь утверждал, что приказы существовали в первой половине XVI в., а некоторые из них (приказ Холопьего суда) — уже в конце XV в. [25. с.110].

Неопределенно высказался относительно времени появления  приказов С. М. Соловьев: «Если некоторые  приказы должны были явиться непременно при Иване III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться  ранее» [26, с.157].

Новаторской по сравнению  с предшествующей историографией стало исследование К. А. Неволина. Он первым поставил ряд теоретических вопросов, например, что такое приказ как «постоянное ведомство». По мнению ученого, для того чтобы говорить о постоянных учреждениях, необходимо: во-первых, «определенное устройство» приказа; во-вторых, «определенный круг» дел; в-третьих, «образ действия», т. е. правила, регулирующие действия приказа. Причем, замечал К. А. Неволин, последние в своей деятельности основывались на правовых обыкновениях [27, с.36]. С учетом приведенных выше положений исследователь пришел к выводу о появлении приказов, «постоянных присутственных мест», при Иване III [28, с.89]. Основные положения работы К. А. Неволина оказали влияние на мнения ученых о становлении приказного строя в России в конце XV в. Однако, например, А. В. Романович-Славатинский, говоря о происхождении приказов при Иване III, утверждал, что вплоть до конца XVII в. они носили «личный» характер [29, с.16].

Н. В. Калачов относил  время появления приказов к первой половине XVI в. [28]. Такого же мнения придерживался К. Троцина. Процесс становления приказов из личных поручений был, по мнению последнего, обусловлен появлением должности («сановник, исполняющий поручения») и «канцелярии при нем» [31, с.64]. Сходным образом П. Чеглоков решающим фактором рассматривал оформление штата ведомства [32, с.71].

Ф. М. Дмитриев, справедливо  указывая на сложности с определением критериев различения «постоянного приказа» и «временного поручения», отметил наиболее, по его мнению, существенный: «постоянное ведомство» появляется тогда, когда возникает переход дел к преемнику. Но, как считал Ф. М. Дмитриев, до XVI в. «постоянного заведования дел или земель одним учреждением или даже одной должностью тоже не видно». Более того, даже в середине XVI в. приказы не имели еще того «технического значения, какое они получили впоследствии» [33, с.120].

А. Д. Градовский по вопросу  о времени появления приказов писал, что приказы сформировались в первой половине XVI в., в другом месте он упоминает о появлении приказов в эпоху Ивана III, в конце XV в. (четвертные приказы) [34, с.333]. Н. Хлебников рассматривал приказы как «многочисленные канцелярии государя, занятые всеми отраслями управления по его поручению (приказу), под его личным контролем и надзором» [35, с.171]. Данный тезис позже будет более отчетливо сформулирован С. Б. Веселовским: «Приказная система управления основана на принципе личного участия царя в управлении. Как только оно становится фикцией — приказной строй начинает разрушаться» [36, с.168]. «Сущность приказной системы, — писал Н. Хлебников, — состоит в том, что лицо, управляющее приказом, есть естественный судья всех своих подчиненных» [35, с.171].

Н. И. Костомаров, не аргументируя свое мнение, писал о существовании  при Иване III Разрядного и Посольского приказов [37, с.265]. Н. П. Загоскин, указывая на то же время — конец XV в., связывал появление приказов с формированием дьячества [38, с.43].

Важные наблюдения и  выводы относительно приказного управления были сделаны В. О. Ключевским. Момент превращения личных поручений (приказов) в постоянные присутственные места, по мнению исследователя, зафиксирован в Судебнике 1497 г. Вообще становление приказов не одномоментный акт, а процесс, в котором следует выделить развитие трех факторов: во-первых, наделение ведомств административными общегосударственными полномочиями; во-вторых, развитие делопроизводства; в-третьих, складывание штата учреждения. Последнее — решающий фактор для появления постоянных ведомств. Окончательное оформление приказов нужно относить к XVI в. [39, с.153].

Существование ряда приказов как постоянных ведомств в конце XV в. доказывали Н. П. Лихачев и Д. А. Корсаков, В. И. Сергеевич, Н. Н. Дебольский. Последний указал важнейшее отличие  приказного управления от предыдущего: во-первых, «пути были личными комиссиями великого князя отдельным лицам, действовавшим вполне согласно усмотрениям князя. Приказы — это государственные установления, которые должны были действовать на основании уставов и законоположений»; во-вторых, для приказов характерна определенность компетенции; в-третьих, приказы отличает наличие дьяков при боярах [40, с.124].

В. М. Грибовский считал возможным  писать о становлении приказов в  начале XVI в., когда должностные лица получали «заведование частью управления», для чего им придавались дьяки [41, с.8].

В 1907 г. появилась первая часть исследования И. И. Вернера, посвященного образованию приказного управления в Русском государстве. Термин «приказано» (поручено) применительно к институтам государственного управления, как отмечал И. И. Вернер, означал поручение, имеющее личный характер, и одновременно мог именовать должность, наделенную определенными полномочиями. Последнее значение появилось впервые, как считал исследователь, в XV в., но оба значения термина сохраняли свою актуальность на протяжении XVI—XVII вв. Иначе говоря, И. И. Вернер полагал, что наряду с приказами как постоянными ведомствами сосуществовали личные поручения. Приказное управление, по И. И. Вернеру, представляет собой систему учреждений, каждое из которых обладает чертами, позволяющими говорить о них как о постоянных ведомствах:

1) государственная компетенция;

2) функциональная определенность  полномочий;

3) состав ведомства  (штат);

4) полномочия должностных  лиц;

5) делопроизводство [42, с.3].

Историю приказов как  постоянных ведомств следует, по мнению И. И. Вернера, начинать «с появления  дьяков в качестве постоянных, специально назначенных и необходимых товарищей», что произошло в конце XV—начале XVI в.

А. А. Зимину принадлежит  наиболее разработанная в советской исторической литературе концепция становления приказного строя. В основе своей концепции А. А. Зимин опирался на исследование П. А. Садикова, вышедшее посмертно в 1950 г. В ней П. А. Садиков, рассматривая историю четвертных приказов, пришел к выводу, что приказ как личное поручение лишь в середине XVI в. трансформируется в приказ - постоянное ведомство и называется в источниках «избой». Термин «приказ» появляется значительно позже, уже во время опричнины. Именно к этому времени следует относить становление приказной системы управления [43, с.56]. Если в работе П. А. Садикова речь шла, прежде всего, о четвертях, то А. А. Зимин, уточнив и скорректировав его схему, использовал ее применительно к другим приказам. Для XV в., как считал исследователь, следует говорить лишь о Казне (канцелярии) великого князя. В конце XV в. в рамках этого ведомства появляется специализация его отдельных служащих (дьяков) по выполнению тех или иных дел. В 40-х гг. XVI в. из Казны выделяются «избы»: Посольская, Конюшенная, Челобитная, Ямская. Этот же процесс выделения «изб» продолжался в 50-х гг., когда появились Розбойная, Разрядная и Поместная избы. Именно тогда, в 50-е гг. XVI в., «стали явственно вырисовываться очертания приказного управления». В конце 60-х гг. XVI в. формируются приказы-учреждения. Тогда же начинает использоваться сам термин «приказ». Помимо этого признаки зарождения ведомственных судов зафиксированы в статье 7 Судебника 1550 г. Исследователь специально отмечал, что в отличие от «изб» приказы — ведомства постоянного состава со строго определенными функциями. Другой важнейший признак — функциональное разделение полномочий вместо территориального — отличает «избы» от Казны. В последующих работах А. А. Зимин изменил ряд положений своей концепции. Так, среди ведомств старой эпохи, из которых «выросли» приказы, ученый, наряду с Казной, упоминал Дворец и боярские комиссии, в которых, по мнению А. А. Зимина, следует видеть истоки Посольского и Разбойного приказов. Оформление приказного строя исследователь отодвинул к середине XVI в. Сущностными чертами приказной системы А. А. Зимин называл: во-первых, всегда особо подчеркивая, функциональный принцип разделения полномочий; во-вторых, наличие дьячего аппарата; в-третьих, развитие делопроизводства. Уже в конце XV в., как отмечал А. А. Зимин, можно говорить о сложении аппарата дьяков и становлении делопроизводства, например, в виде разрядов, записей военно-оперативного характера. Но эти процессы в тот период лишь иллюстрируют эволюцию Казны и Дворца. Разграничение полномочий наблюдается в рамках этих учреждений [44, с.413].