Система развития делопроизводства периода образования русского централизованного государства (XV-XVII вв.)

 Итак, конец XV в.  — время зарождения в рамках  старой системы управления признаков  будущей приказной системы; первая  половина XVI в. — выделение из  старых институтов «изб» и  их эволюция, которая привела в середине XVI в. к формированию системы приказов.

2.1. Приказы в структуре органов государственной власти

Место приказов в структуре  органов государственной власти определяет принципы и характер их взаимоотношений с другими органами государственной власти. Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов государственной власти непосредственно связан с классификацией приказов и определения их компетенции. Как отмечал Б. М. Лазарев, «проблема компетенции органов управления — одна из основных в сфере государственного строительства» [45, с.232].

Характер взаимоотношений между  монархом, Боярской думой, с одной  стороны, и приказным аппаратом, с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI—XVII вв. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего законодательства, должны были быть представлены в «доклад» царю и/или Боярской думе. Участие приказов в законотворческом процессе ограничивалось лишь предложениями по решению тех или иных казусов. Все сказанное относится к судебной практике приказов. Значительно большими возможностями для принятия решений вне зависимости от верховных органов государственной власти приказы обладали при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них.

Ю. А. Тихомиров характеризует управление как «целенаправленное нормативно-институциональное  воздействие на общественные процессы» [46, с.9]. Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором — об «осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий». Любые документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. В распоряжении исследователей нет данных, позволяющих утверждать, что все документы поступали непосредственно царю. Однако их значительное число докладывалось (читалось) монарху.

Документы, поступавшие в приказы  из местных органов государственной  власти и от должностных лиц («отписки»), подлежали рассмотрению и решению  непосредственно в приказах дьяками и судьями. Большое количество сохранившихся отписок содержит пометы дьяков: «отписать Трубецкому, велеть помогать и государевым делом промышлять» — на отписке воеводы А. Палицына о присылке к нему в острог под Старую Русу ратных людей, «послать во Псков и иные городы память, чтоб жилъ с великим береженьем» — на отписке воевод из Каргополя от 1614 г. [47, с.130].

В ряде случаев решение по тому или иному вопросу, видимо, оставлялось  после «доклада» царю и Боярской думе на усмотрение руководителей приказа. В этом случае документы содержат пометы: «чтена», «государю чтена», «государю и бояром чтена», «бояром чтена» [47, с.130]. Таким образом, прерогативой высших органов государственной власти не только являлись назначения на должности в структуре приказов и решение вопросов, связанных с изменением компетенции приказов. Царь и Боярская дума определяли не только основные направления практической реализации функций, возложенных на тот или иной но и в значительной степени принимали решения в каждом конкретном случае.

Местные органы государственной власти, наместник и его аппарат, а  также сменившие его во второй половине XVI в. воевода и его аппарат, осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и/или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией: Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др. Любые документы, отправляемые местными органами государственной власти, называвшиеся «отписками», должны были быть адресованы только на имя царя. Обычно при этом указывалось, что отписка должна быть отдана в тот или иной приказ. Царские грамоты наместникам и воеводам («грамоты») отправлялись из приказов от имени царя. В своей деятельности наместники и воеводы руководствовались «наказами», которые выдавались им в приказе, производившим назначение на данную должность.

Любые отношения между приказами  производились путем отправки специального документа — «памяти». «Памяти», содержавшие сообщения о распоряжениях царя по конкретным вопросам, затребования справок и т. п., посылались из Разрядного приказа в Поместный приказ, из приказа Большого дворца в Разрядный приказ, из Разрядного приказа в приказ Казанского дворца, из Владимирской четверти в Разрядный приказ, из Разрядного приказа в Иноземный приказ и т. д. [47, с.131].

Таким образом, достаточно обоснованным является характеристика приказов как  центральных органов управления, отличительными чертами которых являлись их исполнительная и распорядительная деятельности. Более того, приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя ее в отношении органов местной власти в той мере, в которой это допускалось в данный конкретный момент времени царем и/или Боярской думой.

Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. К. А. Неволин считал возможным классифицировать приказы в соответствии с двумя критериями: территориальным и функциональным [48, с.143]. Точка зрения К. А. Неволина долгое время была господствующей в историко-правовых исследованиях по данному вопросу. А. С. Лаппо-Данилевский обосновывал территориально-сословный принцип разграничения компетенции приказов [49, с.453]. Наиболее осторожно к вопросу о классификации приказных органов подошел И. И. Вернер. Исследователь полагал возможным выделять только дворцовые и государственные приказы. Все другие принципы он считал возможным применять с большой долей условности и значительным числом оговорок [50, с.113]. С. М. Середонин писал по этому поводу: правительство «нагромоздило кучу центральных правительственных учреждений» [51, с.71].

В советское время  А. В. Чернов, подвергнув критике концепцию  И. И. Вернера, предложил, тем не менее, выделять государственные, дворцовые  и патриаршие приказы [52, с.195]. А. А. Зимин писал о функциональном принципе как основополагающем критерии при разграничении полномочий между приказами [53, с.283]. А. К. Леонтьев выделяет пять групп приказов: 1) административные и судебно-полицейские; 2) областные; 3) военные; 4) финансовые; 5) дворцовые [54, с.315].

Исследователи неоднократно отмечали сложность при определении  критериев разграничения полномочий приказов и, соответственно, их классификации [55, 56, 57, 58].

Прежде всего следует  отметить, что все без исключения приказы обладали судебной властью. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения. Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми, так как каждый приказ был наделен судебной властью, что означало получение в приказах судебных пошлин. И, наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией: Разрядный приказ, приказ Большого дворца и др. Более того, даже Посольский приказ управлял рядом городов с уездами.

Отсутствие четкого  разграничения компетенции было вызвано прежде всего тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации.

Отсутствие четких критериев  определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении. В целом система приказного управления была малоэффективной. Как отмечал Б. М. Лазарев, «эффективная, четкая и слаженная деятельность аппарата государственного управления во многом зависит от правильного по существу и точного определения компетенции каждого органа управления, от полной его реализации строгого соблюдения границ» [55, с.232]. Тем не менее, по справедливому замечанию С. Б. Веселовского, «успехи, которые сделало Московское государство с конца XV в. до уничтожения приказов, очень значительны, и нет никаких оснований говорить, что они были достигнуты несмотря на приказную систему, а не при помощи ея» [56, с.167].

Н. Ф. Демидова, отмечая  невозможность разработки удовлетворительной классификации приказов, предложила остановиться на выделении общегосударственных, дворцовых и патриарших приказов [57, с.118]. Эта точка зрения была принята в новейшей отечественной литературе [58, с.42].

Наряду с этим классификация приказов должна учитывать ряд условий. Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов:

- конец XV—середина XVI вв. (до реформ Ивана IV);

- вторая половина XVI—начало XVII в.;

- 1613—1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.);

- 1649—1696 гг. (когда стали заметны первые признаки деформации приказов);

- 1696—1704 гг. (до создания первых канцелярий).

Как отмечалось в специальной  литературе, «соблюдение принципов  историзма требует освещения  феодального права на основе сословного принципа» [58, с.43]. Наконец, при рассмотрении системы приказов следует учитывать, насколько это возможно, современные принципы классификации центральных органов государственной власти по функциональному и отраслевому признакам.

Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Несмотря на то, что все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств), исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам: Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца. Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. Два приказа — Ямской и Конюшенный — обеспечивали средства и пути сообщения между различными частями государства. Последний приказ целиком был ориентирован на обеспечение деятельности монарха. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30—50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства (Разбойный приказ) и в Москве (Земский приказ). Более того, в функции Земского приказа входило общее административное управление городом Москвой. Посольский приказ был направлен на реализацию внешнеполитических функций государства. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев.

Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.

Приказы, созданные во второй половине XVI—начале XVII в., еще в большей  степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Прежде всего отметим создание трех приказов с особым юридическим статусом. Один из них — Дворцовый житный (житенный) приказ. К его ведению относилось обеспечение жизнедеятельности монарха в самом широком смысле: устройство и управление царскими огородами, рыбными «ловлями» и прочими «угодьями». Постельный приказ, появившийся в 1573 г., обеспечивал устройство мастерских и производство предметов домашнего обихода для царя и царской семьи. Челобитный (Челобитенный) приказ резко отличается от прочих приказов. Он существовал с перерывами до 80-х гг. XVII в.: в 1549 г. — 80-е гг. XVI в., 1610—1677, 1683—1685 гг. — и осуществлял функции высшей апелляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе. Так, обжалование судебных решений по земельным спорам, вынесенных в Поместном приказе, допускалось лишь через Челобитенный приказ. Из него обычно дело поступало на новое рассмотрение в Сыскной приказ. Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Правда, принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства.

Во второй половине XVI в. были созданы  два новых финансовых приказа — приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стало ограничение по сбору налогов на определенной территории и сословно-наградной принцип расходования средств — на жалованье особо приближенным или отличившимся дворянам. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. По справедливому замечанию В. И. Карпеца, «различие в устроении управления различными слоями населения — яркое свидетельство сословной природы Русского государства и его развитого сословного строя» [59, с.150]. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений. Четыре судных приказа являлись судами первой инстанции по гражданским (земельным) делам. Этим приказам были подсудны исключительно дворяне. Оформление, регистрация и защита земельных прав дворян — одна из важнейших функций Поместного приказа. Пушкарский (Пушечный приказ в конце XVI в.) и Стрелецкий приказы, помимо военного значения этих ведомств, в основном занимались обеспечением (в самом широком смысле этого слова) жизни стрельцов и пушкарей. Наделение указанных категорий населения особыми правами, в частности исключительной подсудности, судебных пошлинных льгот и др., свидетельствует о формировании государством новых сословий.