Вопросы документирования государственной службы

Первым шагом в становлении  государственной службы в РФ как  социально-правового института являлась разработка концепции «Реформирования  государственной службы». В концепции  было сказано о плохом состоянии  государственной службы. Государственная  служба в стране, как социально-правовой институт, отсутствовала. Была полностью  расстроена система правового регулирования  государственной службы, отсутствовала  кадровая политика в государстве  после уничтожения партийной  номенклатуры, наблюдался низкий моральный  дух у  государственных служащих, отмечалось плохое отношение населения  к государственным служащим.¹⁶

В концепции были намечены следующие этапы реформирования государственной службы:

1. Конституирование института федеральной государственной службы.

2. Установление статуса  федерального государственного  служащего.

3. Унификация процесса  прохождения федеральной государственной  службы.

4. Формирование единой  системы государственной службы  РФ.

Основными направлениями  реформирования государственной службы являлись:

1. Создание нормативно-правовой базы государственной службы.
2. Создание высокопрофессионального и высокоморального корпуса государственных служащих.
3. Упорядочение системы финансирования государственной службы.
4. Реорганизация системы финансирования государственной службы.
5. Формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственных служащих.

Отдельные положения тезисов  тогдашней концепции получили свое правовое закрепление в «Положении о федеральной государственной  службе», утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года.¹⁷

В Положении были установлены  основные принципы организации государственной  службы РФ: законность, подконтрольность, внепартийность, равный доступ к государственной  службе, стабильность государственной  службы, ответственность за исполнение своих обязанностей.

В нем были определены государственные должности и  сопутствующие им классные чины. К  федеральным государственным служащим относились должности и соответствующие  им классные чины. К федеральным  государственным служащим относились должности в Администрации Президента, В Аппарате Правительства, в Аппарате Совета Безопасности, Федерального Собрания, Федеральных Судов, Счетной палаты, министерств, федеральных служб  и других федеральных органов  государственной власти.

Положение закрепляло права  и обязанности федеральных государственных  служащих, гарантии и порядок прохождения  службы. Положение   фактически   явилось   первым   после   1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной  службе, имевшим силу закона.¹⁸ Оно юридически закрепило государственную службу как профессиональную служебную деятельность.

Становление государственной  службы было продолжено в 1995 году и  завершено принятием, действовавшего до 27 июля 2004 года, Федерального «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года.¹⁹ Он устанавливал правовые основы организации государственной службы, основы Правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основной задачей Закона являлось - создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера.  Это способствовало  утверждению  единой системы государственной службы в стране, стало одной из важных опор ее государственной целостности.

Согласно Закону 1995 года к государственным служащим были отнесены только лица,  замещавшие  государственные  должности   государственной службы в государственных  органах,  а  не  в  любых  государственных организациях. Этим Законом государственные должности  в государственных органах были разделены на три категории «А», «Б», «В», в зависимости от своего назначения.  Государственные  должности  категории   «А»  -  это должности,   устанавливаемые   Конституцией,   федеральными   законами, конституциями,  уставами  субъектов   Федерации  для   непосредственного исполнения   полномочий    государственных    органов.    Государственные  должности государственной службы  категории  «Б»  - это должности, устанавливаемые законодательством  для  непосредственного  обеспечения  полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности категории «В» учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. В законе также было дано определение «государственной      службы»;      под      ней      понималась профессиональная деятельность лиц, замещающих должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения   полномочий   только   государственных органов.²⁰ Закон не только повышал требования к государственным служащим, и создавал гарантии их правовой и социальной защищенности.

В нем также говорилось об установлении форм кадровой работы проведении испытаний, аттестаций, квалификационных экзаменов, которые должны регулироваться указами Президента, постановлениями Правительства и другими законодательными и нормативными правовыми актами.

Ключевая   идея   закона   выражала   его   концептуальный   замысел, заключающийся  в признании профессионального  характера осуществления государственной   службы,   которая   призвана   обеспечивать   исполнение полномочий государственных органов.    Основные принципы и положения данного  закона  распространялись   на   всех   государственных   служащих независимо от уровня и вида государственной  службы. Таким образом, в конце  XX века происходит становление государственной службы как социально-правового института. Государственная служба получила не существовавшее ранее законодательное закрепление.

Однако реальное состояние  государственной службы РФ в конце 1990-х катастрофически отставало  не только от состояния законодательства, но и от темпа других реформ, осуществлявшихся в середине - конце 1990-х годов. Государственный  аппарат был самым слабым звеном в общем фронте преобразований, явно тормозя дальнейшее развитие страны ²¹.

Федеральное законодательство, регулирующее общественные отношения  в сфере   государственной    службы,    составляло    весьма    обширный    и  систематизированный   массив   нормативных   правовых   актов,   поэтому требовалась его унификация.

На протяжении  1990-х  годов ухудшался профессиональный состав государственных служащих. Усиливался дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет  имеющих опыт работы, в современных экономических  условиях повременно происходило снижение престижа государственной службы как  вида профессиональной деятельности. Сохранялось преобладание  служащих   с   непрофильным   образованием.   Нехватка квалифицированных кадров сочеталась с наличием незаполненных вакансий, первую очередь было связано с низкой оплатой труда государственных служащих.

Поступление граждан на государственную службу и их должностной  рост в большей степени зависел  от личного отношения к служащим руководителя государственного органа, а не их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена  руководителей государственных  органов нередко приводила к  очередному изменению структуры  этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Работа государственных  органов была плохо регламентирована и слабо контролировалась со стороны  гражданского общества. Были утрачены прежние нормы морали и идеологического  воздействия, регулировавшие поведение  работников органов государственной  власти и управления, и ставившие  барьеры на пути злоупотреблений  и коррупции, произвола этих органов. Не были приняты новые правила  служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих и новые акты их реализации.

Имелись недостатки в области  подготовки кадров для государственной  службы и профессионального развития государственных служащих. Образовательные учреждения, которые были, в целом не обеспечивали профессиональной   подготовки   государственных служащих.

Так же был нарушен принцип  единства государственной службы и  системы управления ею на федеральном  и региональном уровнях. Отмечалась неразработанность законодательных документов взаимосвязи государственной и муниципальной служб. Между законодательством РФ о государственной службе и законодательством субъектов РФ сохранялось наличие пробелов и противоречий.

Социальное и правовое положение государственного служащего  не соответствовало степени возлагаемой  на него ответственности.²²

Все эти проблемы, тесно  связанные между собой, не могли  быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы следовало  проводить в рамках концепции  сбалансированного развития, и оно  не должно было состоять из одномоментных  кардинальных изменений существующей государственной службы.

Поэтому, для устранения имевшихся недостатков в регулировании  государственно-служебных отношений, на новом этапе развития нашего государства  была разработана «Концепция реформирования государственной службы РФ», утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 года.

Последовательность и  постепенность стали принципами современного реформирования государственной  службы РФ в начале 2000-х гг.

Целями дальнейшего  реформирования государственной службы стало повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы.

Одновременно была создана  Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ, на которую  была возложена задача подготовить  проект программы дальнейшего реформирования государственной службы РФ.²³

Таким образом, была создана  Федеральная Программа «Реформирования  государственной службы РФ (2003-2005годы)», утвержденная Указом Президента РФ, предусматривающая решение следующих задач.

1. Создание  условий  для   оптимального   организационно-правового обеспечения государственной службы РФ.
2. Определение   обязанностей,   полномочий   и   мер   ответственности государственных служащих на основе должностных регламентов.
3. Внедрение    новых    методов    планирования,    финансирования, стимулирования и оценки деятельности    государственных    служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы.
4. Обеспечение открытости  государственной  службы  в  интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров  для   государственной   службы,   оценки   результатов   служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного роста.
6. Реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих.
7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта на государственной  службе,   а   также   законодательного   регулирования   и профессиональной этики государственных служащих.
8. Создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей.
9. Обеспечение развития системы государственной службы РФ.

Для решения указанных  проблем предусматривается целый  комплекс мероприятий по ряду направлений.²⁴

Первым и важнейшим из них являлось совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы РФ. Целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в РФ отсутствовала. Недостатком правового регулирования государственной службы РФ являлось неполное законодательное регулирование государсвеннно-служебных отношений. Правовые основы видов федеральной государственной службы были урегулированы законодательными актами РФ, которые не соответствовали друг другу. В субъектах РФ по вопросам государственной службы были приняты законодательные акты, которые в ряде случаев противоречили законодательству РФ.

Таким образом, к началу XXI века отсутствовала комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение положенных на государственную службу задач и функций.

Вторым направлением было предусмотрено проведение экспериментов и осуществление проектов  по  применению  новых подходов  к организации   федеральной   государственной    службы,    и    обеспечению деятельности  государственных   служащих.   В   целях   совершенствования государственной службы  и обеспечения деятельности   государственных служащих было необходимо внедрение современных технологий управления, включающих  в себя  новые методы   планирования   и   финансирования деятельности государственных органов, стимулирования государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов государственных органов и их подразделений. На основании мониторинга результатов этих экспериментов должно быть осуществлено внедрение современных технологий управления в систему государственной службы в целом.²⁵

Третьим направлением являлось совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих. Для этого необходимо было создать эффективный механизм подбора кадров для федеральной монопольной службы, обеспечить должностной рост государственных служащих на основе профессиональных заслуг и личных качеств. Повысить авторитет государственных служащих и государственной службы. Нужно было создать систему непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствовать стандарт программы подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений, и осуществлять управление развитием профессиональных качеств государственных служащих. Обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава государственной службы. Формировать на конкурсной основе кадровый резерв государственной службы и обеспечивать его эффективное пользование. Работа кадровой службы должна быть направлена на соблюдение объективности в оценке результатов государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена.