Административно-правовые основы организации государственного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

     Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта  обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

     В итоге реформа осуществляется с  различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи  реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

     Положение о том, что низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ, является одной из основных причин кризиса  ЖКХ. Для решения проблемы представляется необходимым внести необходимые  изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в ЖК РФ, КоАП РФ, а также в отраслевое законодательство.¹¹

     Итак, мы определили, что управление ЖКХ  относится к ведению субъектов  Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства  заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.

     Тем не менее сегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают от современных требований. Одна из основных причин этого — нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль.

     Отметим, что создание конкурентной среды  в жилищной сфере ключевым образом  зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

     Анализ  положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В этой связи предложены возможные формулировки целей управления ЖКХ в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг. и в положениях об органах исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     На  практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При  этом никаких преобразований и мероприятий  в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявления  необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение со стороны населения.В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.

     Делается  вывод о том, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа ЖКХ отраслевой компетенции — самостоятельный орган управления или «орган в органе». В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере ЖКХ.Современная система региональных органов исполнительной власти в сфере ЖКХ общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затруднительной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления. 
Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

     Анализ  текущего законодательства позволяет  сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные  федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления. В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного Закона.¹²

     Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий. 
Теперь рассмотрим проблему совершенствования методов управления органов исполнительной власти.

     Обращается  внимание на то, что методы регулятивного  воздействия на всех субъектов, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ, взаимосвязаны  и образуют единый комплекс. Они  нуждаются в постоянном совершенствовании содержания и способов применения, основанном на научном подходе. Так, рост нарушений правил в области жизнеобеспечения населения на региональном уровне требует усиления метода принуждения.Кроме того, права граждан на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшение условий проживания нуждаются в защите.

     Сравнительный анализ законов субъектов Российской Федерации «Об административных правонарушениях» показывает, что правовое регулирование отношений в сфере  ЖКХ, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере ЖКХ, что влечет рост числа административных правонарушений

     Действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления ЖКХ  и не соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников ЖКХ.

     В этих условиях задача местных органов власти заключается в разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности ЖКХ муниципального образования, в том числе:

     1. Создание правовой среды по  инвестиционному проектированию  в сфере ЖКХ, учитывающей территориальные особенности.

     2. Организация конкурсов инвестиционных  проектов и отбор наиболее эффективных вариантов.

     3. Контроль за процессом реализации инвестиционных проектов.

     4. Содействие практической реализации  эффективных инвестиционных проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и др.).

     5. Создание информационной базы  об экономическом потенциале  муниципального образования, состоянии ЖКХ и его предприятий.

     При рассмотренном подходе система управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая: 
— собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; 
— организации по управлению муниципальным жилищным фондом; 
— подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг. 
Анализ административно-правового регулирования ЖКХ в субъектах РФ показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит. Более того, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости. ¹³

 
2.2 Методы управленческой деятельности 

     Реформа ЖКХ, которая продолжается в Российской Федерации уже более 10 лет, пока не дала желаемых результатов. Этапы и  сроки реализации намеченных мероприятий, обозначенные в Указе Президента РФ 1997 г., откладываются или неоднократно переносятся. В данной статье не критикуются инициаторы и разработчики реформы на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Автор сознательно абстрагируется от конкретных персоналий и территорий Российской Федерации, находящихся в сфере реформирования ЖКХ. Внимание сосредоточено на общеметодологических проблемах эффективного управления отраслью. Предметом рассмотрения являются проблемы управленческого характера, связанные с общими закономерностями и противоречиями в процессе реформирования и управления ЖКХ на современном этапе развития народного хозяйства России.

     Для получения наилучшего результата по управлению в рассматриваемой сфере  экономики прежде всего необходим соответствующий инструментарий, включающий управленческие технологии, методы и методики управления. Следует определиться с базовыми и основными понятиями и терминами. Существующие теория и практика административного и научного общения свидетельствуют об отсутствии единой точки зрения в отношении ключевых понятий в данной сфере. Без ясности в этих вопросах сложно достигнуть понимания и взаимодействия между субъектами и объектами управленческой деятельности.

     Научная проблема эффективного управления ЖКХ  заключается в решении противоречия в понимании эффективности между производителями и потребителями жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Важным представляется также определение границ объектов и перечня субъектов управления.

     В научной теории и хозяйственной  практике до сих пор нет терминологического единства в понимании и толковании жилищно-коммунального хозяйства. Особую научно-практическую сложность вызывает и определение понятия «управление» применительно к ЖКХ.¹⁴

     Сложности и противоречия в определении  базовых понятий порождают научные трудности в толковании и понимании факторных и других понятий ЖКХ в их теоретическом значении и практическом использовании. Одни и те же с точки зрения семантики понятия могут обозначать различные вещи, в то же время одинаковые элементы ЖКХ имеют различное толкование в теоретических трудах исследователей и ученых, в работах и публикациях практиков, занимающихся вопросами управления отраслью.

     На  первый взгляд, терминологические трудности  вызывают проблемы непосредственно  в системе государственного, регионального и муниципального управления ЖКХ. Так, составляющая «коммунальное» очень часто употребляется в значении «коммуникационное», т. е. относящееся к коммуникациям, и рассматривается применительно к сетям инженерной инфраструктуры ЖКХ, тогда как исходное значение – «относящееся к коммуне, общине». Отсюда в одних случаях управлением ЖКХ на территории занимаются органы общественного управления, в других – строительные и иные инженерно-технические организации.

     ЖКХ представляет собой сложный социально-экономический комплекс, предназначенный для удовлетворения определенных потребностей населения. С социальной точки зрения ЖКХ – важнейшая сфера жизнедеятельности и жизнеобеспечения человека, с экономической – особый рынок по производству товаров и услуг, связанный с жильем и коммунальной сферой.