Административно-правовые основы организации государственного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

     В соответствии с определением, используемым в официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития, государственно-частное партнерство – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области.

     Данное  определение не претендует на исключительность и универсальность, не носит юридико-технического характера, однако фокусирует внимание законодателя на главных задачах: обеспечить базовый инструментарий, определить основные принципы взаимодействия государственного и частного сектора и, возможно, установить организационно-правовые формы такого взаимодействия.

     Положительный эффект от разрешения указанных вопросов может быть получен, по мнению ряда экспертов, лишь в случае принятия отдельного нормативного акта о государственно-частном партнерстве. С юридической точки зрения оформить ГЧП возможно путем использования различных правовых конструкций, как общих, так и специально разработанных. К таким конструкциям, в частности, относятся:

концессионные соглашения;

квазиконцессионные  формы (контракты жизненного цикла  и сервисные контракты);

соглашения  о разделе продукции;

инвестиционные  договоры с определением прав на создаваемые  объекты;

арендные  договоры с инвестиционными обязательствами;

договоры  о совместной деятельности;

различные смешанные договоры.

     Очевидно, что в силу своей комплексности  общие вопросы ГЧП будут регулироваться гражданским законодательством и, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и т.д.

     Итак, предпосылки для принятия специального нормативного акта о государственно-частном партнерстве на региональном и федеральном уровнях различны. В случае с регионами очевидно, что подобный закон позволит как минимум модернизировать существующую (формировавшуюся с начала 90-х годов) нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности. Кроме того, региональный закон о ГЧП обеспечит развитие данного института в соответствии с федеральными нормами, а также имеющимися в субъекте нормами о поддержке инвестиционных проектов. В зависимости от предмета ведения органы власти субъектов РФ смогут либо конкретизировать федеральные нормы (например, процедуры проведения региональных концессионных конкурсов), либо урегулировать отдельные вопросы на своем уровне (например, формы консолидации муниципальных проектов под единые региональные конкурсы). Такие решения должны приниматься с учетом всех особенностей конкретного региона, в том числе его социально-экономического положения.

     Необходимость принятия федерального закона о ГЧП не столь очевидна, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Либо это будет декларативный акт, определяющий основные принципы государственно-частного партнерства – и в этом случае его практическая ценность остается под вопросом, – либо в рамках данного закона будут сформулированы конкретные формы ГПЧ и процедуры их использования, что потребует корректировки практически всего законодательства в будущем.

     Принципиальными преимуществами эффективного управления жилищно-коммунальным комплексом по сравнению  со старой «ЖЕКовской» системой обусловлена  давно назревшая необходимость  смены модели менеджмента в ЖКХ. Сегодня это очень важно ещё и потому, что многие муниципальные жилищно-коммунальные предприятия фактически являются банкротами, а некоторые муниципалитеты идут по пути банкротства собственных муниципальных предприятий, вывода активов и создания на их базе новых муниципальных предприятий, чаще всего с теми же руководителями и работниками. Самое неблагоприятное в этой ситуации то, что при этом не изменяются управленческая модель, критерии качества и объёмов работ, сохраняется затратная система финансирования. Это приводит к тому, что вновь созданные предприятия оказываются абсолютно неэффективны. Иногда такой способ применяется, когда муниципалитеты избавляются от долгов банкротных МУПов. Это путь в никуда. Подобная практика может быть легко опротестована и квалифицирована как преднамеренное банкротство и нежелание производить расчёты с кредиторами.

     Реорганизацию и оптимизацию управления жилищно-коммунальными  комплексами муниципальных образований  необходимо осуществлять по следующим  направлениям:

     совершенствование структуры муниципальных органов  управления жилищно-коммунальным хозяйством;

     финансовое  оздоровление, акционирование и приватизация государственных и муниципальных  унитарных предприятий ЖКХ, переход  на управление предприятиями и организациями ЖКХ со стороны муниципальных и государственных органов управления путем участия их в собственности данных предприятий;

     формирование  рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса  муниципального образования, распределение прав и обязательств между субъектами рыночных отношений в ЖКХ;

     создание  независимых структур по оценке технического состояния объектов жилищно-коммунального  хозяйства и определению предельной экономически обоснованной стоимости  заказанных собственником жилищных и коммунальных услуг по каждому объекту;

     совершенствование управления, демонополизация деятельности и развитие конкурентной среды в  жилищной сфере, развитие внутрихозяйственного расчета, арендного, коллективного  и других форм подряда в жилищных предприятиях, с последующим их разукрупнением и созданием системы малого предпринимательства;

     развитие  системы самоуправления объектами  жилищного фонда; повсеместное создание института организованных собственников  – ТСЖ, ЖК, ЖСК;

     совершенствование управления коммунальными предприятиями; проведение мероприятий по оптимизации затрат на производство и транспортировку коммунальной продукции, внедрение в коммунальных предприятиях внутрихозяйственного расчета и арендного подряда;

     развитие  межмуниципальной кооперации в сфере производства коммунальной продукции и управления жилищно-коммунальным хозяйством путем создания в виде закрытых акционерных обществ (ЗАО) крупных специализированных управляющих компаний-холдингов по производству, транспортировке и сбыту коммунальных услуг, а также по содержанию и ремонту жилищного фонда, объектов социальной сферы и коммунально-бытового назначения;

     развитие  системы экономического всеобучения  руководителей и специалистов жилищно-коммунального  хозяйства всех уровней с целью  подготовки их для работы в рыночных условиях.

     Формирование  эффективного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса  муниципального образования должно предусматривать происходящие и  планируемые изменения в формах собственности муниципальных унитарных предприятий ЖКХ.

     Необходимо  провести разделение производственного  сектора ЖКХ на естественно-

     Совершенствование управления, демонополизация деятельности и развитие конкурентной среды, развитие внутрихозяйственного расчета, арендного, коллективного и других форм подряда в жилищно-коммунальных предприятиях, создание системы малого предпринимательства в жилищной сфере, являющейся наиболее важной из конкурентных видов деятельности, возможно на основе создания многоуровневой модели управления содержанием и технической эксплуатацией жилого фонда.

     На  муниципальном уровне предпочтительно  создание четырехуровневой (для крупных  муниципальных образований) или  трехуровневой (для малых муниципальных  образований) систем управления содержанием  и ремонтом жилого фонда.

     Первый уровень управления – Муниципалитет (органы местного самоуправления). Для этой цели в составе исполнительного органа муниципального образования формируется служба муниципального заказа - в небольших муниципальных образованиях в статусе отдела или управления, в крупных - в качестве муниципального учреждения

     Второй  уровень управления - Управляющая  компания, обеспечивающая организацию  работ по содержанию и ремонту  жилищного фонда определенной территории муниципального образования. Управляющая  компания создается в форме открытого акционерного общества. Учредителями данного ОАО могут выступить соответствующие органы управления муниципальным образованием, предприятия-кредиторы, частные и приватизированные предприятия, выполняющие функции по управлению, содержанию и ремонту жилищного фонда.

     Влияние муниципальных органов власти на деятельность Управляющей компании может осуществляться путем внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал ОАО  или приобретения части его акций (до 100%) в обмен на муниципальное имущество. В случае акционирования муниципального унитарного предприятия, уставной капитал данного акционерного общества может быть сформирован полностью за счет муниципального имущества.

     Управляющая компания осуществляет функции центрального оператора на рынке жилищно-коммунальных услуг.

     Третий  уровень – эксплуатационное предприятие, обеспечивающее непосредственное выполнение работ по содержанию и ремонту  жилищного фонда и придомовой территории определенной территории. Эксплуатационные предприятия могут создаваться как в виде дочерних предприятий Управляющей компании, так и в виде самостоятельных частных предприятий.

     Четвёртый уровень – исполнительская среда: ремонтно-эксплуатационные подразделения, Управдомы. Данные структуры могут  создаваться как в виде подрядных коллективов (участков, бригад, звеньев) эксплуатационных предприятий, так и в виде самостоятельных юридических лиц (малые предприятия, частные предприниматели и т.д.).

     Предлагаемая  рыночная система управления содержанием  и технической эксплуатацией жилищного фонда предполагает полную демонополизацию жилищно-эксплуатационной деятельности на уровне муниципального образования. Формируется четыре уровня конкурентной среды:

     конкуренция на получение заказа от муниципалитета или собственников жилищного фонда на выполнение работ (управление жилищным фондом) между Управляющими компаниями;

     конкуренция на получение заказа от Управляющей  компании на эксплуатацию определенной части жилищного фонда между  эксплуатационными предприятиями;

     3) конкуренция между Ремонтно-эксплуатационными подразделениями - Управдомами за получение от управляющей организации (эксплуатационного предприятия) подряда на управление и обслуживание конкретного жилого дома или малого жилого комплекса;

     4) конкуренция между Подрядчиками (юридическими и физическими лицами) за право получения заказа от управляющих структур (Управляющая компания, Эксплуатационное предприятие, Управдом) на выполнение конкретной работы по содержанию и ремонту конструктивных элементов здания или внутридомового оборудования, объектов благоустройства, вывозу твердых бытовых отходов и т.д.

     В целом внедрение конкурентной рыночной схемы управления жилищным фондом позволит до 20-25% сократить затраты на производство работ по содержанию и технической  эксплуатации жилищного фонда.

     Управляющая компания (Эксплуатационное предприятие) возьмет на себя функции заказчика и технический надзор. Прямыми исполнителями работ по содержанию и ремонту жилищного фонда могут быть организации любой формы собственности и частные предприниматели, обладающие необходимым опытом работы и соответствующими допусками и лицензиями. Подбор подрядчиков по эксплуатации, капитальному и текущему ремонту должен проводиться на конкурентной основе, путем тендерных торгов и профессионального отбора.