Экономическая безопасность муниципального образования: современное состояние и перспективы укрепления

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

- сельское поселение —  один или несколько объединённых  общей территорией сельских населённых  пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других  сельских населённых пунктов), в  которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода.

- городское поселение  — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район  — несколько поселений (сельских  и/или городских) и межселенных  территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ —  городское поселение, которое не  входит в состав муниципального  района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

- внутригородская территория  города федерального значения  — часть территории города  федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Объектом нашего исследования является такое муниципальное образование как муниципальный район,  географические и административные характеристики которого даны в главе 2. Так, деятельность Администрации Суксунского муниципального района регламентируется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Пермского края, Уставом Суксунского муниципального района, постановлениями и распоряжениями главы Суксунского муниципального района, Положением о Суксунском муниципальном районе [11].

В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. Таким образом, следует напомнить, что Администрация Суксунского муниципального района Пермского края входит в состав Пермского городского округа. Вследствие этого можно сделать вывод о том, что на деятельность муниципального района влияют не только федеральное и региональное законодательство, а также правотворчество городского округа.

На территории Администрации Суксунского муниципального района Пермского края действует муниципальный орган – сельское управление Администрации Суксунского муниципального района, которое является самостоятельным территориальным органом Администрации Суксунского муниципального района Пермского края, осуществляющим на своей территории исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции [11]. Суксунский Муниципальный район подконтрольно и подотчетно главе Администрации Суксунского муниципального района [9, 11].

Законодательные основы обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Отдельные аспекты обеспечения экономической безопасности регулируются специально принятыми федеральными законами. Так, Федеральный закон от 20 июня 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Закон содержит требования, предъявляемые к промышленной безопасности, определяет федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, регламентирует порядок федерального надзора в данной сфере безопасности [25, c. 34].

Обеспечению безопасности в налоговой сфере служит Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ). НК РФ устанавливает систему налогов и сборов в Российской Федерации, специальные налоговые режимы для отдельных групп налогоплательщиков, определяет виды налогов и сборов, полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов, содержит общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, определяет, какие действия следует рассматривать как налоговые правонарушения, и устанавливает ответственность за их совершение [2].

Согласно НК РФ доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты [2]. Согласно п. 22 Положения о Суксунском муниципальном районе основная деятельность финансируется из бюджета Пермского края в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств. Расходы на обеспечение деятельности Администрации Суксунского муниципального района производятся в соответствии с бюджетной сметой [11], представленной в приложении Ж. Уяснение природы властных полномочий местного самоуправления в налоговых правоотношениях имеет принципиальное значение.

Отдельные аспекты обеспечения безопасности в финансовой сфере регулируются Законом РФ от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».

Вопросы местного значения, представленные в Федеральном законе от 6 октября  2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определены так,  одновременно с их выполнением  органам местного самоуправления приходится решать целый ряд более детальных задач, вытекающих из их содержания. Из этого следует стремление решать каждую из них на локальном уровне. 

Финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Основная деятельность Администрации Суксунского муниципального района финансируется из бюджета Пермского края в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств [11]. Решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят от двух факторов:

- наличия достаточной финансовой основы;

- волеизъявления органов местного самоуправления.

Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о реальной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решение местных вопросов.

Принцип финансовой самостоятельности местных органов закреплен в международных договорах. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления [15, c. 34], в которой констатируется, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них наиболее непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями.

Хартия определяет, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть:

- во-первых, достаточными, т.е. соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами.

- во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности.

- в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.

Хартия определяет, что «по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом». Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий и субвенций) из бюджетов других уровней управления. Важнейшим является вопрос о соотношении трансфертов и налогов (сборов). Хартия не определяет, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы, предоставляя решить этот вопрос каждому государству самостоятельно.

Российская правовая модель местного самоуправления принципы, заложенные в Европейскую хартию, переняла с учетом своей самобытности и независимости. Например, Россия приняла решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия [30, c. 3].

Положениям ст. 9 Европейской хартии соответствовали ст. 36-39 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации № (утратил силу) и ст. 6-8 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу). Указанные нормы предоставляли органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов – поступлений от местных налогов и сборов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19, c. 34] затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области, включая в себя отдельные нормы утративших силу законов.

На местном уровне взимается только два вида налогов: земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15 части первой НК РФ).

Таким образом, можно сделать вывод, что такое муниципальное образование как сельское поселение регулируется нормативно-правовыми актами разного уровня, начиная от международных актов и до актов городского округа.

3.2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ, ИХ ПУТИ РЕШЕНИЯ

Урегулированность деятельности муниципального образования на разных уровнях создает множество проблем и коллизий в правоприменительной практике и науке.

Так, конституционное право как наука достаточно неопределенно относится к провозглашенной в ст. 12 Конституции РФ самостоятельности местного самоуправления от государственной власти [1]. М.В. Баглай считает, что местное самоуправление по своей природе, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, все же является его частью [47, с. 78].  О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что местное самоуправление представляет собой специфический уровень власти в государстве [32, с. 98].

У представленного выше подхода  имеются свои противники, например, Н.А. Игнатюк полагает, что органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы... ответственные перед населением за свою деятельность [17, с. 45]. 

С предыдущей точкой зрения согласны и В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев: «Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, обладая суверенитетом, самостоятельна в рамках и пределах заданной законом компетенции» [30, с. 68].

Как отмечает И.И. Овчинников [24, c. 83], «осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью». Согласно ст. 132 конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Конституционные гарантии включают самостоятельное управление собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Однако, несмотря на многочисленные разногласия по поводу определения самостоятельности местного самоуправления, наиболее предпочтительной с точки зрения правовой регламентации является трактовка, данная Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12], а также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14] Конституционный Суд РФ разъяснил следующее: «Из смысла ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Установление общих принципов организации местного самоуправления по ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Деятельность органов самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам».