Экономическая безопасность муниципального образования: современное состояние и перспективы укрепления

Анализируя теорию и практику, можно с определенной долей уверенности утверждать, что государственное управления и местное самоуправление  зависимы друг от  друга, так как вместе они представляют единый конституционный механизм РФ.

К сожалению, на сегодняшний день взаимоотношения местного самоуправления и государства выстроены не достаточно эффективно, даже не смотря на то, что с момента создания основного федерального закона, регулирующего  деятельность местного самоуправления, прошло достаточно времени. Длительное время федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, в результате чего не было создано сильной законодательной базы местного самоуправления. Существующий ныне федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления.

К сожалению, на сегодняшний день ни один нормативно-правовой акт не содержит определения понятия экономическая безопасность. Отсутствует содержательное определение безопасности и в Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности РФ» [7], где под национальной безопасностью РФ понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ. Среди видов национальной безопасности перечислена и экономическая безопасность, но четкого определения  данному термину не дано.

Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности муниципального образования должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.

Одной из особенностей управления муниципальным образованием является множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный  и, одновременно с этим, частный характер. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей.

В условиях финансового федерализма следует учитывать, что финансовая база муниципального образования неразрывно связана с институтами бюджетного и налогового управления более высокого уровня, которые устанавливаются государством законодательно и силой государственного принуждения гарантируются.

При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя самостоятельность этих органов требованиям федерального законодательства.

Проблема, связанная с выявлением и окончательным закреплением конституционного определения полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что правовая позиция, разъясняющая в Постановлении от 21 марта 1997 г. [13] пределы компетенции субъектов Российской Федерации по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи, с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления. Суд указал, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом (ст. 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ст. 15 НК РФ). Поскольку общие принципы налогообложения и сборов согласно ст. 75 Конституции РФ закрепляются федеральным законом, то установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов является одним из общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В Определении от 5 февраля 1998 г. Конституционный Суд РФ, унифицируя подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и административно-территориальными образованиями федеративного государства по формированию единой налоговой системы, отметил, что правовая позиция, разъясняющая в Постановлении от 21 марта 1997 г. пределы компетенции субъектов РФ по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления.

Рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативно-правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции.

Как отмечает Т.Ф. Колкнева [24, c. 84], несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе № 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы. К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся:

- недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;

- неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов;

- наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов;

- ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;

- целевой характер муниципальной собственности, проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями;

- недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.

С.И. Мельников [27, c. 34] утверждает, что многое предстоит сделать в сфере межбюджетных отношений – урегулировать права и обязанности бюджетов всех уровней, четко определить критерии разграничения расходных и доходных полномочий, исключить нефинансируемые бюджетные мандаты, установить ответственность публично-территориальных образований за невыполнение бюджетных обязательств. Высказывается предположение перевести ряд налогов в разряд местных [21, с. 80]. Однако это можно делать исключительно после детального анализа соразмерности решений, так как «конституционные нормы налогово-бюджетного федерализма становятся эффективной базой финансовой деятельности государства, когда они учитываются как часть системы финансовых регуляторов общества и рынка» [22, c. 34].

Образующие единообразную структурную основу государственных и муниципальных финансов принципы построения, функционирования и развития налоговой системы, безусловно, имеют федеральную значимость и подлежат регулированию только федеральным законом, который, в свою очередь, обязывает нижестоящие уровни власти принимать соответствующие его требованиям законы и иные нормативные акты о налогах.

В основе нарушения единого экономического пространства федеративного государства лежит стремление, обусловленное сепаратистскими настроениями отдельно взятой территории выйти из централизованно-иерархической налогово-бюджетной системы для реализации самостоятельной, не подчиненной единым экономико-правовым принципам финансовой политики. Выпадение территории из единой централизованной налогово-бюджетной системы федеративного государства приведет к дестабилизации региональных и муниципальных финансов и к нарушению социальной защищенности населения, что негативно сказывается прежде всего на безопасности развитии самой территории.

Налогово-бюджетный сепаратизм отдельной территории (независимо от степени его проявления) ставит под угрозу национальную безопасность всего государства, поскольку разрывает централизованные финансовые потоки, являющиеся нитями, связующими и скрепляющими административно-территориальные образования в единое государство с единой финансовой системой. Поэтому сохранение единого, целостного и неразрывного экономического пространства на всей территории страны с централизованной налогово-бюджетной системой напрямую влияет на сохранение единого федеративного государства.

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства, в отрыве от других направлений развития российской государственности. В свою очередь, развитие местного самоуправления не может ограничиваться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходы к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти и управления развитием. Попытки достроить вертикаль власти вплоть до местного самоуправления, расширить контрольные функции центра реальных успехов пока еще не принесли. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована как система контроля со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ [23, с. 60].

Достаточность и стабильность доходов местных бюджетов могут достигаться по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов, а могут и получать доходы в виде перечислений (трансфертов) из региональных бюджетов или из бюджета центрального Правительства. Очевидно, как отмечает С.Г. Пепеляев [28, c. 78]., что от избранного метода финансирования зависит степень самостоятельности местных органов. Независимость местных органов, а, следовательно, и уровень децентрализации в значительно большей мере определяются их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом [26, с. 60]. Власти управления, будь то центральные или местные, наделены функциями и полномочиями, природа которых отличается. Эти полномочия связаны с расходами, соответственно требуют доходов [27, c. 94].

Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В этом Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Федерального закона № 131-ФЗ дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Местные налоги устанавливает федеральный законодатель, определяя при этом все элементы налогового обязательства, включая предельную налоговую ставку; к полномочиям органов местного самоуправления относится лишь введение в муниципальном образовании местных налогов, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Местные сборы отсутствуют. В.С. Мокрый справедливо указывает, что около 95 процентов муниципальных образований являются дотационными, и предлагает увеличивать налоговые доходы местных бюджетов (отнести транспортный налог к числу местных налогов, сократить перечень федеральных льгот по уплате земельного налога) [10, 11]. Предложенные меры, на наш взгляд, не будут способствовать эффективному развитию местного самоуправления, повышению активности органов местного самоуправления в сфере формирования местного бюджета и повышению уровня жизни граждан. Наоборот, физические и юридические лица будут обременены новыми налогами по новым ставкам, а налоговые доходы не покроют всех расходов местного бюджета. Учитывая данные обстоятельства, мы предлагаем законодателю добавить в перечень имущества (в перечень его целевого использования) право муниципального образования иметь в собственности объекты коммерческого назначения, т.е. узаконить право получения прибыли от использования муниципального имущества.

Упомянутые Конституцией Российской Федерации местные сборы не предусмотрены действующим Налоговым кодексом Российской Федерации, поэтому они не могут устанавливаться органами местного самоуправления ни самостоятельно, ни каким-либо иным образом. Обсудив вопросы развития местного самоуправления и его законодательного регулирования, вытекающие из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г., Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитет Общественной палаты Российской Федерации по вопросам регионального развития и местного самоуправления в целях формирования достаточной доходной базы местных бюджетов одними из приоритетных вопросов среди прочих признали: обеспечение стабильности закрепления налоговых доходов за местными бюджетами, сбалансированности местных бюджетов и улучшения администрирования местных налогов; увеличение числа закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных, региональных налогов и специальных налоговых режимов в связи с ростом объема расходных обязательств муниципальных образований и т.д. [28, c.36].

Новый Федеральный закон № 131-ФЗ может начать действовать в полную силу, если будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, хоть в нем нет прямой нормы о принципе соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям, этот принцип заложен в идеологии акта.