Жизнь и государственная деятельность Столыпина

Данные документы показывают, что П.А.Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное задействование административного ресурса в процессе реализации реформ.

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления - поселковое управление - возлагалось  на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные  в результате упразднения особого  сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право  самообложения. В них входили  домохозяева, владеющие участками  полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного  управления земельного общества являлись:

а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного  общества, и

б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция  земельного схода ограничивалась исключительно  хозяйственными функциями, а земельный  староста, помимо выполнения решений  схода, исполнял:

а) поручения участкового  комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно  благоустройства и благосостояния селения, и

б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось  на волостные общества лишь в тех  волостях, в состав которых входило  только одно сельское населенное место.

Собственно поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в  черте усадебной оседлости сельского  населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать  как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами  и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Учреждениями управления поселкового общества являлись:

а) поселковый сход (распорядительный орган) и

б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности  участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные  должностные лица - составляли исполнительный орган.

Поселковый сход состоял  из всех членов общества, владеющих  лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:

а) усадебными местами с  жилыми постройками, либо

б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными  или ремесленными заведениями, обложенными  земскими сборами в сумме не менее  двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через  уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года - через опекунов и попечителей.

Не имели права участия  в сходе: иностранные подданные, монашествующие, чины общей полиции, осужденные и состоящие под следствием, подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы, объявленные несостоятельными должниками, лишенные духовного сана или звания за пороки, исключенные из среды обществ и дворянских собраний и состоящие под гласным надзором полиции.

Поселковые гласные (в  составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного  голосования. В компетенцию поселкового  схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества:

- избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс;

- запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений;

- рассмотрение строительного плана селения;

- устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ;

- выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов;

- назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности;

- установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей;

- распоряжение общественными имуществами и капиталами;

- заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества;

- подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был  круг обязанностей должностных лиц  поселкового общества, которые все  время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте "Положение о поселковом управлении" специально подчеркивалось, что должности  поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности:

- созыв и роспуск поселкового схода;

- приведение в исполнение приговоров схода;

- сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;

- заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;

- наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;

- производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;

- привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;

- исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;

- распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизотии и т.п.).

Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений  схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

Поселковым обществам  предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а  также с частными владельцами  в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам  местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского  союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее  как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся  вне городских поселений всякого  рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих  в пределах этих округов лиц, без  различия состояний, а также на все  находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось  на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное  общество имело право приобретать  и отчуждать как движимые, так  и недвижимые имущества, распоряжаться  своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

Распорядительным органом  волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

-из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;

- из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

Общее число волостных  гласных определялось уездным советом  в количестве 30-50 человек, в зависимости  от численности населения волости.

Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

- земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействием Крестьянского банка;

- волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных гласных  производилось посредством закрытой баллотировки.

В компетенцию волостного собрания входило:

- избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;

- рассмотрение и утверждение отчетов старшины;

- избрание гласных в уездное земское собрание;

- устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;

- выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;

- устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;

- устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;

- раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;

- назначение денежных сборов на волостные расходы;

- распоряжение общественными имуществами и капиталами;

- заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган  состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и  его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных  лиц. Как и поселковый староста, волостной  старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

В компетенцию волостного старосты входили дела:

- общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);

- земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);

- волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров);

- по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);

- сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);

- задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;

- воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);

- по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);

- по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.

Старшина имел право подвергнуть  виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной  старшина подчинялся руководству участкового  комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.

Итак, местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П.А.Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П.А.Столыпин тем самым создавал (прежде всего среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении (т.н. "мелкой земской единицы").