Система здравоохранения: понятие, сущность, структура

Эффективное функционирование системы здравоохранения определяется основными системообразующими факторами. Указанные факторы являются взаимозависимыми и взаимоопределяющими, в связи  с чем, модернизация здравоохранения  требует гармоничного развития каждого из них и всей системы в целом.

Наметившаяся в последние годы тенденция снижения темпов сокращения численности населения обеспечена увеличением рождаемости и снижением  смертности. «Концепция развития здравоохранения  в Российской Федерации до 2020», обсуждающая и регламентирующая вопросы, связанные со здоровым образом жизни, не просто актуальна, а крайне важна для сегодняшнего времени.

В целом, реализация всех направлений  Концепции обеспечит к 2020 году формирование здорового образа жизни населения  Российской Федерации, а также создаст систему здравоохранения, позволяющую оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, которая будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

По мнению некоторых  авторов, отдельные параметры концепции нуждаются в доработках и переосмыслении. Также в «задачах» необходимо:

• уточнить понятие «переход на современную систему организации медицинской помощи»;

• дополнить «создание эффективной (единой для регионов и округов) модели управления финансовыми ресурсами программы государственных гарантий»;

• дополнить «улучшение лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках системы обязательного медицинского страхования» путём расширения ограничительного перечня, сформированного на основе анализа клинической и экономической эффективности;

• видоизменить «повышение квалификации медицинских работников и создание системы непрерывного медицинского образования с мотивацией к качественному труду»;

Пункт 4.1 «Формирования здорового образа жизни» дополнить и предложить в следующей редакции:

Для формирования здорового образа жизни необходимо внедрение системы государственных и общественных мер по:

- подпункт 1) «совершенствованию медико-гигиенического образования и воспитания населения, особенно детей, подростков, молодежи, через средства массовой информации (в том числе через рекламные ролики) и обязательному внедрению соответствующих образовательных программ в учреждения дошкольного, среднего и высшего образования».

- подпункт 4) «созданию системы материально-заинтересованного мотивирования граждан к ведению здорового образа жизни и участию в профилактических мероприятиях, формирования моды на здоровье, особенно среди подрастающего поколения, ведение разъяснительной работы о важности и необходимости регулярной профилактики и диспансеризации граждан по месту жительства; выделение и внедрение в амбулаторно-поликлинические ЛПУ системы медицинского обслуживания здоровых и практически здоровых граждан»²¹.

Можно сделать вывод, что в целом, скрупулезная реализация всех направлений Концепции должна обеспечить к 2020 году формирование здорового  образа жизни населения Российской Федерации. И если говорить о долгосрочной перспективе, то должна быть создана система здравоохранения, позволяющая оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений научно-технического прогресса, что и будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.

здравоохранение муниципальный самоуправление

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВНИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

2.1 Взаимодействие государственной системы здравоохранения и системы местного самоуправления

Переход от командно-административной системы к рыночной экономике потребовал изменения нормативно-правового обеспечения деятельности системы здравоохранения. Для формирования правового пространства естественно был использован опыт зарубежных стран по разработке и использованию законодательства в области здравоохранения.

Процесс делегирования полномочий для здравоохранения прошел в  двух направлениях: по вертикали (разделению компетенции) — государственное и муниципальное здравоохранение и по горизонтали (разделению функций) — общественное, ведомственное и частное здравоохранение. Между подсистемами нет четких границ, недостаточно конкретизированы содержание их деятельности и критерии оценки результатов²².

За последние 15 лет в российском здравоохранении произошел крутой поворот от чрезмерно централизованной к фрагментарной системе. При  этом не удалось обеспечить разумное разграничение полномочий и координацию  действий структур власти разного уровня.

Учитывая установленную организационно-правовую связанность муниципальной системы  здравоохранения с одной стороны с государственной системой здравоохранения (в субъектах Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между указанными системами.

Необходимость в разграничении  полномочий между органами государственной  власти и органами местного самоуправления обусловлена следующими причинами:

Во-первых, в демократическом государстве  в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив, в определённых пределах, осуществлять необходимое нормативное регулирование на местном уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учётом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Во-вторых, муниципальные образования  в РФ существенно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития, в том числе в части специальных материальных финансовых и человеческих ресурсов сферы здравоохранения. Это требует учёта в правовом регулировании, которое возможно осуществить, предоставив им полномочия и соответствующие материальные ресурсы, чтобы они сами в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством, регулировали отношения в сфере здравоохранения с учётом местной специфики.

Нормы Конституции РФ, а также  нормы федеральных законов, связанных  с координацией вопросов здравоохранения, позволяют, с одной стороны разграничивать, а с другой - скоординировать полномочия в сфере здравоохранения всех уровней государственной власти, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований.

Вместе с тем, разграничение  полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Поэтому, помимо Конституции РФ, правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в сфере здравоохранения составляют нормативные акты: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; «О донорстве крови и ее компонентов»; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; «О лекарственных средствах» и др.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления» достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области здравоохранения, которые подведомственны исключительно  органам местного самоуправления, и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права.

В аспекте изучения проблемы разграничения  полномочий между органами государственной  власти и местного самоуправления в  области здравоохранения в научных  изданиях исследуется правовая природа передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий²³.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах - передачи и делегирования.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Организационно-правовой основой, передачи отдельных государственных полномочий, должно стать внедрение в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В частности, в форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

В целом муниципальная система  здравоохранения существенно отличается по своему построению от подсистем здравоохранения, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы здравоохранения. Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система здравоохранения, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая здравоохранение, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население, через полномочные  структуры, является основным  субъектом этой деятельности, именно  его интересы определяют её  общую направленность.

Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, противоречивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.

Состояние научной разработанности  темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.

В юридической литературе активно исследуются общие вопросы  разграничения предметов ведения  и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения  лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых организационных структур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др²⁴.

Однако правовые вопросы  разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.

Все же, хочется отметить то, что здравоохранение в нашей стране не стоит на одном месте и постоянно идут его преобразования.

Реформирование системы  здравоохранения предопределяется государственной политикой в  этой сфере, поэтому необходимо рассмотреть  некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.

К. Блейкмор в своей  книге «Социальная политика: введение» рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий Правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком – любые действия Правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.

Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими  другими направлениями общей  политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия.