Система здравоохранения: понятие, сущность, структура

Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. Ряд авторов выделяют политические, экономические и социальные²⁵ и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне.

К экономическим –  признание реального существования  медицинской услуги в качестве экономической  категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения.

Среди социальных задач  здравоохранительной политики государства  следует выделить: преодоление патерналистской  модели отношений «врач-пациент»; институционализацию  здравоохранения (формирование, коррекцию  и обеспечение действенности социальных норм и их интернационализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.

В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для  системы здравоохранения, которые  позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций ряда медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.

Политика в области  здравоохранения обязательно включает законодательные функции²⁶. Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни.

Неотъемлемым элементом  современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.

При переходе к программно-целевому управлению возрастает роль оценки результатов  с использованием современных методов  экономического анализа и методик оценки эффективности.

Основными критериями оценки программ в здравоохранении являются:

Экономическая эффективность  программ, то есть соотношение объема предоставленных медицинских услуг  определенного качества и затрат на их предоставление;

Социальный эффект программ, то есть эффективность программ с  точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта  от предоставления медицинских услуг (снижение заболеваемости, инвалидности, смертности).²⁷

Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.

Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.

Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления  государственной политики в сфере  здравоохранения должны предусматривать:

– увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;

– укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;

– совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);

– подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.

Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:

– обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни;²⁸

– создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;

– создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;

– обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы – оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны.

Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации  обеспечивается государственной, муниципальной  и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы  здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которая предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако, нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики, в общем, и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.

2.2 Система здравоохранения на муниципальном уровне: проблемы и перспективы развития

Одной из важнейших задач, стоящих  перед местным самоуправлением, является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения, проведение мер по социальной защите населения. Деятельность муниципальной системы здравоохранения как раз и направлена на удовлетворение жизненно важной потребности человека в медицинской помощи.

Из данной задачи вытекают функции, основные направления деятельности местного самоуправления в сфере  здравоохранения: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (имуществом муниципальных учреждений здравоохранения), содержание муниципальных учреждений здравоохранения, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (в том числе расходов на здравоохранение), комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, включая развитие муниципальных учреждений здравоохранения.²⁹

Ряд организаций, в том числе  учреждений здравоохранения, расположенных  на территории муниципального образования, находится в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных организаций, регулируют цены и тарифы на их услуги, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности. Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения³⁰.

Серьезной проблемой при реализации полномочий местного самоуправления является недостаточность источников формирования местного бюджета. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.³¹.

Доходная часть местного бюджета  должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на решение задач местного значения. Действующим законодательством доминирующие в государстве источники доходов исключены из системы местных доходов, что приводит к недостаточности средств в муниципальных бюджетах, а принцип финансовой самостоятельности (самостоятельности бюджетов в системе местного самоуправления) не может быть реализован в полном объеме.

О необходимости перевода отечественного здравоохранения на одноканальное финансирование говорят сегодня все более и более настойчиво. Раньше все потоки средств распределялись на несколько частей. Клиники обеспечивались как из бюджетов разных уровней, так и из средств фондов обязательного медицинского страхования. Теперь все деньги на деятельность больниц в полном объеме идут через обязательное медицинское страхование.

При этом первичное медицинское  звено - поликлиники - становится независимым  от стационаров. Переход на данную систему  финансирования означает уход от сметного принципа обеспечения здравоохранения.

Таким образом, казалось бы ситуация очевидна: курс определен  и надо по нему двигаться. Между тем  можно предположить, что в настоящих  условиях гораздо больше оснований  рассматривать тему скорейшего перевода российского здравоохранения на одноканальное финансирование как некий необоснованный шаг, чем серьезно мотивированный проект.

Любые масштабные меры по реорганизации сферы охраны здоровья населения должны быть многократно  предварительно просчитаны, научно и  финансово обоснованы³².

Именно, исходя из этой позиции, ряд исследователей озвучивают свой взгляд на подходы к введению одноканального финансирования.

Вопрос о цели перевода отрасли на одноканальное финансирование является принципиальным. При этом указанная цель должна быть проста и понятна как для врачей, так и для пациентов. Без этого невозможны объективная оценка эффективности или неэффективности предлагаемых проектов и вовремя скорректированное движение вперед. Для выбора цели предлагаем два возможных варианта.

Первый - модернизация финансового обеспечения отрасли.

Второй - повышение качества и доступности медицинской помощи для населения.

Это принципиально разные цели, так как достижение каждой их них предполагает выполнение оценки ее достижения на основе совершенно разных критериев. Очевидно, что второй вариант четко отражает интересы нашего общества, а первый – общая задача.