Лекции по "Предпринимательское право"

42.Государственная  программа приватизации государственного  имущества

В России к нормативной базе приватизации относились также Государственные программы приватизации на 3 года. Они включали задания на текущий год и прогноз на два следующих. На основании этих Зов Государственный комитет России по управлению государственным имуществом (ГКИ) издавал нормативные акты, а также давал разъяснения этих актов и Программы приватизации. При этом за пределами юрисдикции этих Зов оставалась приватизация земли и жилищного фонда, социально-культурных учреждений и объектов культурного и природного наследия. Кроме указанных Зов отдельные аспекты приватизации попадали под действие и других Зов, например, «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25/12/1990.

 С ноября 1991 г. начался этап форсированной  приватизации. В его основу был  положен указ No.341 Президента РФ  от 29/12/1991, утвердивший «Основные  положения программы приватизации  государственных и муниципальных  предприятий на 1992 год». Указ No.66 от 29/1/1992 «Об ускорении приватизации  государственных и муниципальных  предприятий» определял практический  механизм приватизации. Государственная  программа приватизации на 1992 год  была принята Верховным Советом  РФ в июне 1992 года. Она провозглашала  следующие цели:

повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

привлечение иностранных инвестиций, социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

содействие процессу финансовой стабилизации РФ;

создание условий и организационных структур для расширения масштабов приватизации в 1993—1994 гг.

В РФ Программа приватизации предусматривала ваучерную, денежную и «малую» приватизацию. Согласно Зодательно принятой программе малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях. Крупные же предприятия должны были быть обязательно акционированы до приватизации. Корпоратизация средних предприятий до их разгосударствления оставалась на решение самих предприятий.

 Программа  приватизации устанавливала ограничения  на приватизацию, обязательные для  всех органов государственной  власти и управления и органов  местного самоуправления, при этом  запрещая введение дополнительных  ограничений этими органами и  расширенного толкования ограничений. При рассмотрении вопроса о  приватизации объектов и предприятий  правительство РФ, ГКИ и его  территориальные органы имели  право запретить приватизацию  либо путем преобразования предприятия  в акционерное общество открытого  типа с закреплением 100 % акций  в государственной собственности, либо преобразования его в  государственное (казенное) предприятие, финансируемое за счет государственных  источников.

 В случае  принятия решения о приватизации  способы ее проведения в каждом  конкретном случае определялись  рабочей комиссией по приватизации  соответствующего комитета по  управлению имуществом. Предприятия  со стоимостью активов на 1/1/1992 не более 1 млн руб. попадали под  так называемую «малую» приватизацию  через аукцион или конкурс. Объекты  нежилого фонда, сданного ранее  в аренду, объекты незавершенного  строительства, имущество ликвидируемых  или действующих предприятий  также приватизировалось через  аукцион. Предприятия-должники оставлялись  до специальных указов президента  РФ.

 Основная же  масса предприятий должна была  быть в процессе приватизации  превращена в акционерные общества  открытого типа (АООТ). Для них  предусматривались следующие формы  приватизации:

 закрепление  пакета акций (в том числе и  «золотой» акции) в государственной  или муниципальной собственности; льготная продажа и передача  акций членам трудового коллектива  приватизируемого предприятия; выкуп  имущества арендными предприятиями  по договорам аренды; продажа  акций на чековом («ваучерном») или  денежном аукционе; продажа акций  по конкурсу, в том числе и  приватизационному. Можно лишь пожалеть, что конкурсы неаукционного характера  до 1995 г. практически не сыграли  никакой роли. В российских условиях  жестко применялась аукционная форма приватизации при том, что эксперты предупреждали, что «заранее принимать на себя обязательство реализовывать приватизируемые предприятия в основном через аукцион — значит отказываться от получения оптимальных для страны результатов по многим сделкам… Жесткое применение аукционного метода приватизации существенно связывает российской стороне руки на… переговорах с зарубежными инвесторами». [А.З Астапович, Л. М. Григорьев. Иностранные инвестиции в России… с. 28.]

 Нормативная  база приватизации, принятая в  краткие сроки часто без межведомственного  согласования, естественным образом  не могла быть достаточно полной. В развитие Госпрограммы приватизации  был издан ряд указов президента  и ведомственных документов. При  этом не были определены механизмы  управления госсобственностью, не  сформулированы требования к  новым собственникам по защите  окружающей среды, механизмы обеспечения  экономической независимости, безопасности  и обороноспособности страны [из  акционированных к 1995 г. 1110 предприятий  ВПК 20 % были объявлены неплатежеспособными; см.: Счетная палата… с. 11], взаимоотношений, распределения прав и обязанностей  в части управления госсобственностью  центра и регионов. Помимо того, вообще отсутствовали нормы и  критерии, ограничивающие объемы  преобразований одной формы собственности  в другую. Понятия национализации  и секвестра отсутствовали в  нормативной базе вообще.

43.Понятие  национализации имущества

Национализация является специальным основанием обращения имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства, свойственным Зодательству многих стран. В Российской Федерации национализация закреплена в абз. 3 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ, согласно которой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, производится на основании За с возмещением стоимости этого имущества и других убытков [1]. К сожалению, федеральный З, который бы специально регулировал процесс осуществления национализации, так и не принят. При отсутствии рамочного За о национализации возникает острая необходимость в выработке концепции данного правового института. Одним из элементов концепции развития гражданского Зодательства о национализации является ее определение национализации, сформулированное на основе квалифицирующих признаков:

1) проведение  национализации осуществляется  исключительно в случаях и  порядке, определенных в Зе; 2) основанием национализации является принятие акта уполномоченным исполнительным органом государственной власти (Правительством РФ); 3) целями национализации являются публичные интересы, удовлетворение которых невозможно иначе как путем национализации, их перечень должен быть четко определен в Зе; 4) юридическим результатом национализации является возникновение права собственности у государства; 5) национализация должна сопровождаться решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам; 6) объектом национализации является имущество, способное удовлетворить государственные нужды.

Рассмотрим указанные квалифицирующие признаки национализации.

Проведение национализации осуществляется исключительно в случаях и порядке, определенных в Зе. В настоящее время такого За пока не принято, и в Гражданском кодексе РФ случаи осуществления национализации, а также ее порядок не определены. Полагаем, что следует обратиться к ст. 55 Конституции РФ, согласно которой "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным Зом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и Зных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Рассматривая национализацию как одно из оснований принудительного прекращения права частной собственности, осуществляемое на основании федерального За, мы можем утверждать, что основания осуществления национализации не могут выходить за рамки целей ограничения прав и свобод человека и гражданина. И.Л. Ивачев, рассматривая ограничения права собственности в решениях Конституционного Суда РФ, усматривает взвешенный подход Конституционного Суда РФ к ограничению права собственности, отраженный в его Определении от 10 марта 2005 г. N 97-О. Согласно данному Определению, ст. 35 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 55 того же акта определяет, что право собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным Зом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и Зных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [2. С. 34].

Н. Макарчук считает, что цели и основания национализации должны быть связаны с принципом, установленным в зарубежном Зодательстве, согласно которому не допускается развитие частной экономической инициативы в ущерб свободе и человеческому достоинству или во вред национальной экономике. Поэтому основанием для национализации может стать потребность государства в предприятиях, которые осуществляют монополистическую деятельность, либо играют большую роль в развитии источников национальной экономики, либо имеют своей главной задачей предоставление услуг всему обществу [3. С. 20].

М.В. Щербина утверждает, что публичная необходимость должна выступать в качестве цели национализации, что предопределяет исключение цели дискриминации бывших собственников. В то же время не должна признаваться дискриминацией национализация собственности физических и юридических лиц, деятельность которых наносит ущерб государству [4. С. 13]. С последним утверждением нельзя согласиться, поскольку в этом случае национализация будет расцениваться как санкция за совершение правонарушения, а этой цели служат иные основания принудительного изъятия имущества граждан и юридических лиц. Е.П. Губин указывает на важность понимания цели национализации, являющейся средством государственного регулирования, направленного на обеспечение эффективного развития рыночной экономики, при этом национализация не может преследовать цели наказания за совершение тех или иных действий [5. С. 43].

Думается, что в случае определения целей национализации имеет значение не только наличие Зного основания для осуществления национализации, но и наличие исключительности в действиях уполномоченных органов власти при изъятии. Другими словами, иным путем удовлетворить потребность государства в том или ином имуществе не представляется возможным.

Ю.А. Дорофеева, определяя цель национализации как удовлетворение потребности общегосударственной значимости, считает возможным осуществление национализации в разнообразных формах: ограничение правомочий собственника и владельца, не являющегося собственником имущества; передача прав и обязанностей по обязательствам частного лица к государству в принудительном порядке; принудительное введение государственного управления юридическим лицом и т.д. При этом исчерпывающий перечень форм национализации составить невозможно [6. С. 6]. На наш взгляд, национализация может иметь только одну форму, соответствующую ее правовой природе - это принудительное прекращение права собственности граждан и юридических лиц, а закрепление разнообразных форм национализации может привести к произвольному вмешательству государства и органов местного самоуправления в предпринимательскую и иную жизнь граждан и юридических лиц.

Таким образом, национализация должна применяться как исключительное средство экономической политики - в отношении, например, объектов частной собственности, имеющих стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства и объектов, абсолютно необходимых обществу для достижения социально значимых целей, удовлетворение которых невозможно без прекращения права частной собственности.

Порядок изъятия имущества при национализации представляет собой совокупность последовательно совершаемых действий органов публичной власти, уполномоченных Зом на осуществление национализации: 1) принятие акта о национализации уполномоченным исполнительным органом государственной власти (Правительством РФ); 2) опись имущества, подлежащего изъятию при национализации; 3) оценка национализируемого имущества; 4) передача оцененного имущества на ответственное хранение с выплатой владельцу равноценного возмещения; 5) изъятие национализированного имущества у владельца и передача его в собственность государства.

Основанием национализации является принятие акта уполномоченным исполнительным органом государственной власти. Традиционно сложилось два пути регламентации национализации. Первый заключается в принятии общего рамочного За, регулирующего порядок, характер возмещения и на основании его принятие Зодательных актов о национализации конкретных объектов частной собственности. Второй путь осуществления национализации предусматривает принятие отдельных Зов о национализации конкретных объектов частной собственности.

Исследуя Зодательную практику, следует отметить, что начиная с 1998 г. в Государственную Думу поступают Зопроекты, касающиеся обращения имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства (национализации). Первые Зопроекты имели своей целью пересмотр результатов приватизации, т.е. национализация была приравнена к такому правовому явлению, как деприватизация, а это является в корне неверным. Деприватизация и национализация - хотя и близкие, но все же разные понятия, справедливо отмечает Е.П. Губин. Основная цель деприватизации - вернуть государству и обществу все неЗно полученное в процессе приватизации. Основная цель национализации - удовлетворение общественных (государственных) интересов, в том числе для формирования в необходимых объемах имущественной базы государства, для выполнения последним своих функций [7. С. 44]. Другие внесенные Зопроекты ставят своей целью огосударствление отдельных отраслей экономики. Особенно плодотворным на внесение в Государственную Думу Зопроектов о национализации стал 2003 г., инициаторами которых были Правительство Российской Федерации и депутаты Государственной Думы. Анализируя данные Зопроекты, Д. Ивлиев отмечает, что принятие Зопроектов в таком виде способно существенно повлиять на инвестиционный климат в стране, а также запустить механизм передела собственности [8]. Таким образом, следует отметить несостоятельность органов Зодательной власти, заключающуюся в неудачности попыток урегулировать порядок национализации путем принятия рамочного За.