26.Государство
и его органы как субъект
хозяйственного права
1. Государство
как субъект хозяйственного права
наделено при-знаками, свойственными
субъектам хозяйственного права:
обладаетсобственным имуществом, которое
реализует в экономическом обо-роте,
хозяйственной компетенцией, руководит
хозяйственной дея-тельностью и
непосредственно осуществляет ее,
устанавливая хо-зяйственные связи
с другими участниками хозяйственного
оборотавластно и на основе
договоров.Конечно, как субъект хозяйствования
государство имеет своиособенности.
В его компетенции преобладает
руководство хозяйст-венной деятельностью.
Государство не нуждается как
участник эко-номического оборота
в легитимации, подобно другим
субъектам.Руководство экономикой
с помощью актов юридической
силы, тосеть Зов, также является его
особенностью.Тем не менее было бы неправильным
устранить этого субъектаиз ряда субъектов
хозяйственного права. Это сделает необъяснимым
многие вопросы хозяйственной деятельности,
создаст вакуум в пра-вовой трактовке
руководящей деятельности государства
в сферем (**1) Указ Президента РФ <О создании
Государственной инвестиционной корпорации"
от 2 февраля 1993 года № 184. СЛПП, 1993. № 6.
ст. 513. экономики (в какой отрасли права
размещать, рассматривать и изучать эти
вопросы?).Поэтому методологически с позиций
хозяйственно-правовой на- уки является
правильным рассмотрение государства
в качестве субъ-екта хозяйственного права,
указав на общие признаки его как субъ-екта
и вычленив особенности.2. Право государственной
собственности в соответствии с ее пообъектным
распределением предстает сегодня в качестве
права собственности Федерации (федеральная
собственность) и права со-бственности
республик, входящих в Российскую Федерацию,
облас-тей, краев, автономной области и
автономных округов. Распреде-ление объектов
из бывшего единого фонда государственной
собст-венности осуществлено Постановлением
Верховного Совета Российской Федерации
от 27 декабря 1991 года (*1).В соответствии
с Приложением № 1 к данному Постановлению
перечисленные в нем объекты относятся
исключительно к феде-ральной собственности.
Это означает, что объекты, составляющие
основу национального богатства страны
(природные объекты, ре-сурсы континентального
шельфа, территориальных вод и морской
экономической зоны и т.п. объекты), необходимые
для обеспечения функционирования федеральных
органов власти и управления и решения
общероссийских задач (имущество вооруженных
сил, пог-раничных войск, органов безопасности
и внутренних дел и др.),объекты оборонного
производства, отраслей, обеспечивающих
жиз-недеятельность народного хозяйства
России в целом и развитие других отраслей
народного хозяйства (предприятия добывающей
промышленности, топливно-энергетического
комплекса, транспор-тных отраслей, связи
и др.), прочие объекты, имеющие важ.ное
значение для нужд Федерации (предприятия
фармацевтической промышленности, медицинских
и биологических препаратов, спир-то- и
ликероводочные предприятия) могут принадлежать
только Федерации.В Приложении № 2 перечислены
объекты, также относящиеся к федеральной
собственности, но они могут передаваться
в госу-дарственную собственность республик
в составе Российской Феде-рации, государственную
собственность краев, областей, автоном-ной
области, автономных округов, городов
Москвы и Санкт-Пе-тербурга. Это крупнейшие
и важнейшие предприятия, в том числе занимающие
доминирующее положение на республиканском
или местном рынке.Вот такова имущественная
база, на основе которой осуществляет
хозяйственную деятельность Российская
Федерация,и республики, входящие в нее
(в отношении других субъектов Федерации
вопрос будет рассмотрен далее). На основе
этой имущественной базы го-сударство
решает вопросы о создании субъектов-предприятий,
пе-редавая им имущество в хозяйственное
ведение и полное хозяйст-венное ведение,
и прекращении их. В отношении них государство
решает также вопросы приватизации.Государство
обладает правом собственности в отношении
такого специфического объекта, как государственная
казна, то есть все централизованно управляемые
доходы государства и иные средства,приобретаемые
от имени Российской Федерации (или республики,
входящей в нее). По всем требованиям о
зачислении в казну налогов, пошлин, сборов
государство выступает кредитором. Оно
же является должником и отвечает средствами
казны, когда дого-воры заключаются от
имени государства (например, торгпредством)
или когда государство приняло на себя
какие-либо финансовые обязательства.Не
вполне выяснен в науке вопрос о соотношении
казны и государственного бюджета, как
средств централизованно соби-раемых
и распределяемых по финансовому плану
государства.Представляется, что бюджет
является особым слагаемым, особой частью
казны, подчиняющейся специальному бюджетно-финан-совому
регулированию. Эти отношения регулируются
финансо-вым правом. Однако, в тех случаях,
когда принимается решение о финансировании
хозяйственной деятельности из бюджета
(ас-сигнования на научно-исследовательскую
деятельность, оборон-ную промышленность
и др.), то государство здесь является должником
перед соответствующим адресатом-кредитором
и обязано выделить из казны (бюджета)
соответствующие сред-ства.Например, в
марте 1992 года по решению Верховного Совета
Российской Федерации из Бюджета для приоритетного
обеспечения агропромышленного комплекса
материально-техническими ресур-сами,
на кредитование колхозов, совхозов, фермеров
под низкий процент было выделено 33 млрд
рублей. Реализацию этого осущес-твлял
Банк России, который как агент государства
обязан был из средств бюджета осуществить
передачу этих средств для реализации
кредита коммерческим банкам. 3. Хозяйственная
компетенция государства в основном склады-вается
в руководящей деятельности в отношении
субъектов пред-принимательства или субъектов,
руководящих ими на соответству-ющем уровне
(республики, регионы).Это плановая компетенция
и вытекающая из нее деятельность ныне
приобретает форму государственных программ.
Такие акты-программы принимаются для
реализации государственных нужд в области
материально-технического снабжения (*1),
в области инвести-рования (*2) и др. В отличие
от плановых актов-директив государство
предусматривает в программах создание
необходимых экономичес-ких приоритетов,
финансовых, налоговых и иных льгот для
того, чтобы адресаты заданий сумели организовать
и реализовать задания, необходимые для
удовлетворения государственных нужд.
Для этого они получают право на соответствующее
обеспечение задания, а государство в
соответствии с программой обязано предоставить
за-планированное материально-финансовое
обеспечение задания. Регулирование как
нормативное определение поведения субъек-тов
хозяйствования является, пожалуй, главным
способом руково-дящей деятельности государства
в области экономики. С помощью Зов, иных
нормативных актов, издаваемых ор-ганами
государственной власти Российской Федерации,
осуществ-ляется упорядочение деятельности
субъектов в сфере экономики. Необходимо
иметь в виду, что нормативное регулирование
эконо-мики на территории Российской Федерации
и республик, входящих в нее, было определено
Федеративным договором, а ныне опреде-ляется
ст. 71-72 Конституции РФ. В соответствии
с этим компетенция Российской Федерации
и республик, в нее входящих, в области
экономики распределяется следующим образом.
К ведению федеральных
органов государственной власти Россий-ской
Федерации относятся:
- федеральная
государственная собственность
и управление ею;
- установление
основ федеральной политики и
федеральные программы в области
экономического развития в Российской
Феде-рации;
- установление
правовых основ единого рынка;
финансовое,
валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмис-сия,
основы ценовой политики, федеральные
экономические службы, включая федеральные
банки; федеральные энергетические системы,федеральный
транспорт, пути сообщения, информация
и связь, де-ятельность в космосе;
- внешнеэкономические
отношения Российской Федерации;
- оборонное производство
и связанные с этим отношения:
- арбитражно-процессуальное
Зодательство;
- официальный
статистический и бухгалтерский
учет.К совместному ведению федеральных
органов государственной власти
Российской Федерации и органов
государственной власти республик
в составе Российской Федерации
относятся:- разграничение государственной
собственности;- природопользование, охрана
окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности (в части,
касающейся рассматриваемых нами
вопросов хозяйствования);- установление
общих принципов налогообложения
и сборов Российской Федерации.К
ведению республики в составе
Российской Федерации относится
регулирование вопросов, за исключением
переданных в ведение федеральных
органов государственной власти
Российской Федера-ции.Компетенция
по руководству экономикой включает
также кон-троль за осуществлением
хозяйственной деятельности.Эти
контрольные функции реализуются
в правоотношении го-сударства
со всеми субъектами хозяйствования
по вопросам, опре-деленным в Зе,
когда всякий адресат соответствующих
велений государства обязан соблюдать
в ходе хозяйствования: а) природо-охранные
требования За и подЗных актов; б) ведение
учета и отчетности; в) социального и медицинского
страхования работни-ков; г) охраны труда
и техники безопасности; д) требования
ГОСТ(ов) и ОСТ(ов), когда это предусмотрено
Зом (*1); е) требо-вания За <О конкуренции
и ограничении антимонопольной де-ятельности>;
ж) другие требования За по ведению предприни-мательской
деятельности.Контрольные функции в таких
случаях означают наличие соот-ветствующих
правоотношений между государством (в
лице компе-тентных органов) и контролируемым
субъектом. Основанием таких правоотношений
являются указания За об установлении
ком-петенции государства реализовать
контрольную функцию в случаях и пределах,
предусмотренных конкретным Зом. Правовой
фор-мой такого контроля выступают акты
проверок, требований отчетных документов,
предписаний по установленным фактам
нарушения За, иных формах, предусмотренных
конкретным Зом об установлении государственного
контроля за хозяйственной деятель-ностью.Конкретное
регулирование означает издание актов,
направлен-ных на установление, изменение
и прекращение хозяйственных правоотношений.
Регулирование, как слагаемое компетенции
госу-дарства по руководству хозяйственной
деятельностью чаще всего не связано с
директивно-распорядительной формой реализации
госу-(**1) Например, ст. 10 За об инвестиционной
деятельности в РСФСР.дарством своей компетенции.
Эту компетенцию государство стре-мится
осуществить на экономической основе.Так,
государственное регулирование инвестиционной
деятель-ности осуществляется с помощью
актов о дотациях, субсидиях,субвенциях,
бюджетных судах на развитие отдельных
территорий,отраслей, производств. Эти
и подобные акты устанавливают хозяй-ственно-управленческое
обязательство, в силу которого государство
обязано исполнить решения о соответствующих
предоставлениях, а адресат намеченных
ссуд, дотаций, субвенций получает право
тре-бовать их предоставления.Акты регулирования
опираются на компетенцию государства,определенную
в Зе. Решение антимонопольного органа
о раз-делении предприятия является основанием
для его прекращения (реорганизации в
форме разделения). Решение государственного
комитета по управлению имуществом Российской
Федерации об утверждении плана приватизации
предприятия является основаниемдля преобразования
государственной собственности, то есть
право-изменяющим актом.4. При рассмотрении
государства как субъекта хозяйственногоправа
необходимо установить, какие же органы
Российской Феде-рации или республики,
входящей в ее состав, устанавливают пра-воотношения
государства с другими субъектами. Если
ранее счита-лось, что реализовать компетенцию
государства (в установленной Зом мере)
вправе любые органы государства, то сегодня
это выглядит иначе. От имени Российской
Федерации вправе действовать федеральные
органы государственной власти и управления,
то есть центральные органы власти и управления
Российской Федерации, и их органы на местах.
Нельзя в этом плане полагать, что, скажем,соответствующая
администрация краев, областей и др. вправе
при-нимать хозяйственные акты от имени
Федерации. Они самостоя-тельные субъекты
со своей имущественной базой и компетенцией.От
имени республики, входящей в Российскую
Федерацию, вы-ступают органы власти и
управления республики и их органов на
местах.5. Надо обратить внимание еще на
одно обстоятельство. Госу-дарство реализует
правосубьектность через свои органы.
Из этого нельзя делать выводов, что правоотношения
в области хозяйство-вания складываются
с этими органами, а не государством.Нельзя
конструировать хозяйственные правоотношения
государ-ства с другими субъектами путем
привязывания их к органу государства
как субъекту. В хозяйственном праве все
субъекты действуют на основе имущественного
обособления. Права и обязанности государства
тесно связаны с его имущественной базой:
на нее ложатся соответст-вующие обременения
по программам, актам об имущественных
обя-зательствах. На нее ложатся обременения,
в нее вливаются приобре-тения. Если по
государственной программе к.л. субъекту
причитаются ассигнования, то он вправе
их требовать от государства, как обладателя
права собственности на них. Выполнение
же обязательств государства реализуется
деятельностью компетентного органа.В
любых случаях правоотношение должно
устанавливаться между субъектами, действующими
с собственной имущественной базой.
27.Понятие
и состав государственной казны
Государственная
собственность в России неоднородна. Выделяются
два ее уровня: федеральная собственность
и государственная собственность субъектов
Федерации. Государственное имущество
может быть закреплено за государственными
предприятиями и учреждениями в хозяйственное
ведение и оперативное управление (статьи
294 и 296 Гражданского кодекса РФ), а также
составлять государственную казну.
Под основными целями,
задачами и принципами государственной
политики Российской Федерации в сфере
управления государственным сектором
экономики понимаются совокупность экономических
отношений, связанных с использованием
государственного имущества, закрепленного
за государственными унитарными предприятиями
и государственными учреждениями, а также
государственной казны и имущественных
прав государства. Реализация права государственной
собственности определена в Ст.х 113, 124,
125 и 214 ГК РФ.
В число объектов
государственной собственности входит
государственная казна Российской Федерации
и ее субъектов. Казна представляет собой
средства соответствующего бюджета и
иное государственное или муниципальное
имущество, не закрепленное за государственными
предприятиями и учреждениями. Таким образом,
казна — это совокупность имущества.
Ст. 214 ГК РФ устанавливает,
что средства соответствующего бюджета
и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями
и учреждениями, составляют государственную
казну Российской Федерации, казну республики
в составе Российской Федерации, казну
края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа.
В соответствии со ст. 128 ГК РФ имущество
относится к объектам гражданского права.
Казна как совокупность имущества является
объектом, который в таком качестве не
может выступать участником (субъектом)
гражданских правоотношений.
Некоторые цивилисты
указывают в рассматриваемых правоотношениях
на огромное значение финансового права,
объясняя это тем, что казну составляют
в первую очередь средства соответствующего
бюджета. Кроме того, туда могут быть отнесены
средства государственных и муниципальных
внебюджетных фондов[1]. То есть основная
часть казны представлена фондами финансовых
ресурсов, а отношения по их образованию,
распределению и использованию признаются
предметом финансово-правового регулирования.
Поэтому в казну входит и такое имущество,
право собственности на которое регулируется
другими отраслями права.
Так, в соответствии
с Постановлением Верховного Совета РФ
от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной
собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную
собственность республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов
Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность» (в ред. от 15.07.1998) в казну
России входят золотой запас, алмазный
и валютный фонды.
Функции собственника
в отношении имущества, входящего в состав
казны, государство и муниципальные образования
осуществляют непосредственно (например,
правомочия владения, пользования и распоряжения).
Непосредственное осуществление государством
правомочий собственника невозможно вне
деятельности его органов[2].
Пунктами 1 и 2 ст.
125 ГК РФ установлено, что государственные
и муниципальные органы приобретают и
осуществляют права и обязанности от имени
государства и муниципальных образований
в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов.
В сложившейся практике
представителями государства и муниципальных
образований в отношении бюджетных средств
признаются Зодательные (представительные)
органы, наделенные от имени общественно-территориальных
образований правом распоряжения.
Ст. 153 Бюджетного
кодекса РФ закрепляет право Зодательных
(представительных) органов рассматривать
и утверждать бюджеты.
Действующее Зодательство,
определяющее компетенцию органов власти
и местного самоуправления, позволяет
назвать и другой орган, который осуществляет
правомочия общественно-территориальных
образований по владению, пользованию
и распоряжению бюджетными средствами.
Так, на уровне субъекта Федерации — Орловской
области организация бюджетного процесса
осуществляется на основе Зов области,
принимаемых в соответствии с Конституцией
РФ и федеральными Зами.
В компетенцию высшего
органа исполнительной власти Орловской
области входит утверждение положения
о казне Орловской области, определение
порядка ее формирования и распоряжения
ее объектами, распоряжение средствами
областного бюджета в соответствии с Зом
о бюджете области.
К полномочиям исполнительного
органа государственной власти специальной
компетенции по управлению имуществом
относится контроль за сохранностью и
целевым использованием имущества, входящего
в состав казны Орловской области, переданного
в пользование юридическим и физическим
лицам, а также привлечение этих лиц к
ответственности за ненадлежащее использование
переданных объектов. Кроме того, указанный
орган разрабатывает распорядительные
акты по распоряжению объектами казны.
Такой исполнительный
орган государственной власти специальной
компетенции, как Управление финансов
и налоговой политики, является органом,
обеспечивающим проведение финансовой,
бюджетной и налоговой политики, осуществляющим
общее руководство организацией финансов
на территории области.
На территории Орловской
области нормативно-правовое определение
понятия «казна Орловской области» было
установлено Постановлением Коллегии
администрации Орловской области от 17.03.2003
№ 43 «О создании казны Орловской области».
Данным постановлением были определены
цели, порядок формирования, структура
и режим использования объектов казны
Орловской области.
Казну Орловской
области составляют средства областного
бюджета, иное движимое и недвижимое имущество,
не закрепленное за областными предприятиями
и учреждениями на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления,
земельные участки, не закрепленные по
договору аренды, постоянного бессрочного
пользования, которые принадлежат Орловской
области на праве собственности.
Объектами казны
Орловской области являются:
· средства областного
бюджета;
· ценные бумаги,
доли в уставном капитале хозяйствующих
субъектов;
· архивные фонды
и архивные документы;
· здания, сооружения,
жилые и нежилые помещения;
· движимое имущество;
· материальные и
нематериальные активы;
· историко-культурные
ценности;
· иное имущество,
не закрепленное на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления
за областными предприятиями и учреждениями;
· незакрепленные
земельные участки.
Объекты казны Орловской
области могут находиться как на территории
Орловской области, так и за ее пределами.
Основаниями отнесения
объектов к казне Орловской области являются:
· отсутствие аренды
и постоянного бессрочного пользования
на земельные участки, закрепленные за
областными предприятиями и учреждениями
на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления;
· отказ областного
предприятия или учреждения от права хозяйственного
ведения или оперативного управления
на областное имущество, отказ от аренды
и постоянного бессрочного пользования
на земельные участки;
· изъятие излишнего
и неиспользуемого либо используемого
не по назначению имущества, закрепленного
за учреждением на праве оперативного
управления и за предприятием на праве
хозяйственного ведения;
· остаток имущества
после ликвидации областных предприятий
и учреждений и иных юридических лиц с
участием области;
· отсутствие собственника
имущества, отказ собственника от имущества
или утрата им права на имущество по иным
основаниям, предусмотренным действующим
Зодательством, на которое в случаях и
в порядке, установленных действующим
Зодательством, приобретено право областной
собственности;
· принятие и приобретение
в областную собственность имущества
юридических или физических лиц;
· иные основания,
предусмотренные действующим Зодательством.
Управление и распоряжение
имуществом, входящим в состав казны Орловской
области, осуществляет высший орган исполнительной
государственной власти Орловской области
— Коллегия администрации Орловской области.