Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

 

I.3  Текущее  состояние системы межбюджетных  отношений

 

Данный раздел представит краткое описание текущего состояния системы местного управления и основ системы межбюджетных отношений. Данные вопросы будут более подробно описаны в последних разделах данного отчета. 

 

Правовая база

 

Как говорилось выше, правовая основа системы органов местного управления является относительно полной. Тот набор законов, который, как правило, необходим для создания полномасштабного местного управления и системы финансового управления был принят за последние несколько лет.  В дальнейших разделах данного отчета, эти законодательные акты и их недостатки и противоречия  будут более подробно проанализированы.

 

Административно-территориальная структура

 

В настоящее время рассматривается внесение значительных изменений в структуру административно-территориальных делений, в той форме, в которой они существуют на сегодня  в Кыргызстане.  Существующие четыре уровня – центральный – областной – районный - сельский – усложняют разделение властей и функций на территории сравнительно маленькой страны и возможно требуют такое количество финансовых ресурсов, выделяемых из национальной казны, которое превышает их экономическую эффективность. Ряд органов сельского уровня, имеющие серьезные экономические и социальные проблемы также должны быть взяты во внимание с тем, чтобы межбюджетная система могла быть разработана  на основе системы, выстроенной с учетом более прозрачной и объективной формулы.  Значительную роль играет тот факт, что данный политический вопрос был поднят в связи с тем, что реформа административно-территориального деления является необходимым условием для определения функциональных обязательств, источников дохода и  разработки межбюджетных отношений в плане перевода средств и грантов местным органам управления.

 

Расходы или функциональные обязанности

 

Наряду с анализом вышеописанного административно-территориального деления, проводится в настоящее время анализ функциональных обязанностей местных органов управления.  Данный анализ прошел через несколько стадий.  Ранее в марте 2004 года рассматривалась возможность разработки отдельного законопроекта о функциях местного управления, которая позже была отклонена, и было принято решение, что будут сделаны поправки в существующее законодательство. На сегодня в период августа 2005 года данные поправки разработаны с помощью международных донорских программ в тесном сотрудничестве с Министерством местного самоуправления и регионального развития. Тем не менее, данные поправки не были представлены вниманию представителей органов местного управления для открытого обсуждения или проведения общественных дебатов. 

 

Доходная часть

 

Ассигнования доходов для местных органов управления отражены в Налоговом Кодексе и включают в себя 16 различных источников дохода для органов местного управления. В большинстве случаев, основным источником доходов для органов местного управления являются земельный налог и налоги на  отдельные виды предпринимательства. В большинстве случаев, только два или три источника доходов собираются  непосредственно органами местного управления. Их способность устанавливать ставку ограничена, а также их возможности в сборе налогов на районном и сельском уровне крайне ограничены. Принят закон о налоге на недвижимое имущество, но Министерство Финансов не издало необходимых обязательных инструкций.  Налог на недвижимое имущество может стать важным источником доходов для органов местного управления. Тем не менее, реестр недвижимости и права на собственность не являются достаточной базой для успешного ведения налога на недвижимость в ближайшем будущем.  Имеющиеся источники доходов неадекватны для нужд органов местного управления и уровень налоговых поступлений крайне низкий по отношению к некоторым из этих налогов. В связи с этим, краткосрочной решение заключается в попытке расширить налоговую базу, повышении некоторых налоговых ставок и усовершенствовании системы налоговых сборов.

 

Межбюджетная формула

 

Существующей межбюджетной формуле необходим более прозрачный и объективный метод в направлении от национального уровня к местному уровню.  На каждом уровне от областного к районному уровню  и от районного к сельскому уровню, корректировка производится с учетом доходов, получаемых от этих органов управления, префицита и выделенных ресурсов для нуждающихся.  Распределение долевого налога происходит непоследовательно и противоречиво  между разными областями и в процессе распределения приходится полагаться на неполную финансовую информацию, получаемую от органов местного управления.  Таким образом, существующая система представляется неравным и неэквивалентным, а также лишена прозрачных и объективных критериев распределения.  Данный вопрос будет более подробно описан в дальнейших разделах отчета.

Проект по Реформе Экономической Политики, профинансированный ЮСАИДом, оказал поддержку Министерству Финансов в разработке формулы выравнивания. Формула была разработана и представлена как представителям национального, так и местного уровня правления для комментариев и замечаний.  На август 2005 года система, построенная на данной формуле выравнивания, не была ни одобрена, ни реализована Министерством Финансов. Последующее обсуждение и описание данной формулы будет представлено в другом разделе данного отчета.

 

Бюджетная система

 

Предполагалось, что важные изменения в бюджетной системе будут внесены в бюджет 2006 года.  Основная черта предлагаемых изменений заключалась в том, что местные органы управления стоящие ниже районного уровня будут представлять свои отчету непосредственно Министерству Финансов.  Другие изменения позволили бы местным органам управления владеть большими полномочиями в процессе принятия решения в отношении их локальных бюджетов.  Тем не менее, внедрение данных перемен потребовало бы значительные усилия для обучения и ознакомления служащих местного уровня с этими новыми процедурами. Рассмотрение этого вопроса не ожидалось в начале 2005 года, и потом в связи с политическими событиями в марте и снятием Президента, а также в связи с новыми президентскими выборами, прошедшими в июле этого года и проведением инаугурации Президента в августе, возможность внедрения этих изменений была отложена на бюджет 2007 года. 

 

II. Методология подготовки отчета 

 

II.1. Элементы  системы межбюджетных отношений

 

Разработка межбюджетной системы представляет собой  крайне сложную систему, включающую в себя вовлечение ряда критических вопросов, которые должны быть разрешены. Элементы межбюджетной системы были кратко определены в разделе  I.2 .  Они включают в себя следующее:

● Правовую основу в соответствии,  с которой построена и организована система межбюджетных отношений.

● Распределение функций органов местного управления, определив служебные обязанности, которые должны выполнять местные органы.

● Источники доходов, которые должны быть полностью и ли частично достаточными для финансирования служебных функций, которые им предписаны в соответствии с правилом «финансирование следует за функцией». 

● Разработка системы выравнивания, построенной с использованием формулы, как для условных субсидий, так и для субсидий выдаваемых без предварительных условий, которые обеспечивают органы местного управления дополнительным финансированием, когда собственных ресурсов недостаточно.  

● Ассигнования на займы для органов местного управления с целью финансирования тех долгосрочных проектов по усовершенствованию инфраструктуры, которые не могут быть профинансированы с текущих доходов.

Вышеприведенный текст представил элементы, которые были изучены в процессе подготовки данного отчета и которые кратко описаны в следующем разделе в контексте текущей ситуации в Кыргызстане.

 

II.2 Анализ системы межбюджетных отношений в Кыргызстане

 

Следующие элементы, будучи частью существующей, системы межбюджетных отношений и структуры органов местной власти в Кыргызстане, предоставляют базу для сбора информации, анализа и результатов, полученных в последующих разделах данного отчета. Это предоставляет краткий обзор основных характеристик данных элементов, которые были изучены во время интервью и анализа документов в ходе подготовки данного отчета.  Разработка комплексной методологии, основанной на основных характеристиках органов местного управления и системы межбюджетных отношений в Кыргызстане была осуществлена с целью обоснования и предоставления фактической информации для основных рекомендаций и заключений, разработанных для дальнейшего развития и включения в Программный Документ, которым будет руководствоваться Программа ПРООН «Государственное Управление» в своей будущей деятельности.

Законодательная база

 

Конституция и законы, которые обеспечивают правовую базу для органов местного управления, являются первым элементом, требующим изучения при разработке межбюджетной системы. Основополагающие законы, необходимые для изучения, включают в себя акты об органах местной власти и структур, которые в свою очередь могут включать в себя распределение функций для органов местного управления. Как правило, необходимо принятие дальнейшего закона, который определяет источники доходов, включая налог на недвижимость, долевые налоги  и предоставление полномочий для установления местных взносов за услуги. Последующий закон  должен включить в себя вопросы бюджетного процесса в рамках процесса национального бюджета, а также вопросы разработки межбюджетных формул, которые используются для условных субсидий и субсидий, предусматривающих выполнение определенных условий. В то время как, законодательные акты могут варьировать в соответствии со специальными правовыми требованиями, отсутствие какого-либо законодательного акта является показателем значительных недоработок в сфере законодательной базы для органов местной власти. Дополнительные законы могут быть необходимы для решения вопросов, связанных с муниципальными правами на недвижимость, организация коммунальных услуг и других вопросов, таких как законы о государственных закупках. 

Различные законодательные акты в Кыргызстане, имеющие отношение к определению межбюджетной системы и местного управления, были изучены на предмет полноты охвата при определении соответствующих структур местного управления. Любые несоответствия и противоречия в законодательстве были тщательно изучены с целью определения возможного воздействия на возможность полной реализации системы местного управления, которая отвечает международным стандартам.

 

Административно-территориальная структура

 

Структура правительственной системы, независимо унитарная это или федеральная система, является важным фактором в создании системы местного управления.  Это создает основу для определения уровней правительства (двух-трех- или четырехуровневого) и количества органов местного управления. Это является решающим фактором при создании межбюджетной системы, поскольку слишком много уровней в структуре государственного управления усложняет распределение функций, а также становится слишком большой ношей в плане поддержки этих органов управления. Это является одной из основных проблем в странах с переходной экономикой, поскольку у них проявляется тенденция создавать огромное число органов местной власти с небольшим населением, которые экономически неустойчивы и не способны поддержать необходимый уровень услуг без достаточного числа переводов или субсидий от вышестоящих органов власти. 

В Кыргызстане, несмотря на то что, государственная система управления носит унитарный характер, тем не менее, существуют четыре уровня правления в относительно небольшой стране.  Вопросы о том, необходимы ли данные уровни и какое число уровней буди оптимальным и какие функции или обязанности должны быть ликвидированы или объединены на другом уровне были изучены с учетом примеров из международной практики. Это является основным вопросом государственного управления, который на сегодня обсуждается общественностью и существуют практики, используемые в международном масштабе, которые можно применить при решении данной проблемы в системе государственного управления.

 

Распределение функций

 

Определение функций местных органов власти является одним из ключевых шагов в развитии системы местного управления. Существует необходимость в тщательном изучении потенциала местных органов власти в предоставлении основных услуг для граждан. Основные услуги, предоставляемые  местными органами власти, начиная от образования и заканчивая здравоохранением, а также другие основные услуги, такие как улучшение санитарных условий, зависят от финансового потенциала, а также от потенциала человеческих ресурсов, развитие которых ограничивается экономикой переходного периода. Ограниченные возможности местных органов власти в предоставлении данных услуг являются одним из основных камней преткновения, которые необходимо рассмотреть при распределении функциональных обязанностей.

Существующая система в Кыргызстане лишена четкости и ясности в плане распределения функциональных обязанностей между районным и сельским уровнями. Большинство услуг, кажется, все еще предоставляются децентрализованными органами государственной системы. Создание административно-территориальных делений окажет существенное воздействие при определении услуг, предоставление которых может быть делегировано на районный и сельский уровни, или какой-либо новый промежуточный уровень между центральным и местным уровнями. Необходимо приложить много усилий и провести анализ данной проблемы и изучить опыт других стран с переходной экономикой, в частности стран СНГ.