Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

 

Распределение расходных обязательств25 в сфере образования и здравоохранения между уровнями бюджетной системы на практике выглядит следующим образом, как показано ниже в таблице 2:

 

Таблица 2

 

Органы управления	Местная государственная администрация					Исполнительно-распорядительные органы
	Областная госадминистрация		Районная госадминистрация			Айыл окмоту	Городская управа
бюджеты	Республ./б	Обл/б	Республ/б	Обл./б	Район/б	Сельск/б	Город/б
ОБРАЗОВАНИЕ 1. Детский сад 2. Дошкольное 3. Начальное 4. Среднее 5. Техническое 6. Высшее	Х   Х Х Х Х	Х   Х Х Х		Х	Х		Х
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ 1. Первичное здравоохранение 2. Охрана здоровья 3. Больницы 4.Общественное здравоохранение	Х	Х Х		Х   Х	Х     Х		Х

 

Как установлено вышеназванным законом, к делам местного значения относится создание на местном уровне соответствующих условий для муниципальных учреждений образования,  в частности для развития дошкольного, школьного и профессионального образования. Однако на практике эти вопросы решают местные государственные администрации (областные и районные) и соответственно финансирование  этих услуг осуществляется через различные бюджетные уровни: республиканский бюджет, а также местные бюджеты (областной и районный). Фактически согласно этому закону Правительство КР направила свою государственную администрацию (ОГА, РГА) на места для координации, регулирования, надзора, контроля над органами местного самоуправления. Именно эти уполномоченные государственные органы регулируют  межбюджетные отношения между республиканским бюджетом и всеми уровнями местных бюджетов (областным, районным, сельским, городским).

При этом следует отметить, что ни в одном законе не имеется понятия – уровни местных бюджетов, и закон КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» дает следующее понятие структуры местных бюджетов, как  бюджетов  местного сообщества аила, поселка и города. То есть не имеется понятия областной, районный бюджеты. Таким образом, существующие законы КР не раскрывают основного принципа фискальной децентрализации по определению какой уровень управления и конкретно чем должен заниматься, не дают ясного определения функций между уровнями управления.

 

Расходы по сфере отраслей за три года26 в абсолютной сумме показаны ниже в таблице 3:

Таблица 3

(млн.сом)

Наименование показателей	Государственный бюджет			Республиканский бюджет			Местный бюджет
	2002	2003	2004	2002	2003	2004	2002	2003	2004
Госуслуги	2255,4	2640,8	3097,5	1764,1	2055,7	2420,7	491,3	585,1	676,8
Оборона	1097,6	1283,8	1431,0	1077,4	1261,8	1406,2	20,1	21,9	24,8
Общественный порядок	957,5	1120,7	1255,6	911,5	1072,7	1194,5	45,9	47,9	61,1
Образование	3350,4	3753,6	4361,3	1174,0	1348,4	1634,6	2176,4	2405,1	2726,7
Здравоохранение	1527,2	1629,9	1926,5	450,8	499,3	646,6	1076,5	1130,6	1279,9
Соцстрахование	839,9	1122,0	1089,7	839,9	1122,0	1089,7	0	0	0
Соцобеспечение	1500,7	1466,6	1555,1	1330,5	1295,4	1351,8	170,2	171,3	203,2
ЖКХ	1131,2	1193,4	1057,7	645,1	597,3	479,0	486,1	596,2	578,7
Культура и религия	392,8	485,0	578,0	245,0	314,8	370,6	147,7	170,2	207,4
Топливная энергетика	220,7	163,3	27,7	220,7	163,3	27,7	0	0	0
С/х, в/х, л/х, рыболоводство и охота	744,1	782,9	895,9	712,3	743,6	854,1	31,8	39,4	41,8
Горнодобывающая	220,7	282,5	270,1	219,4	281,0	267,9	1,4	1,4	2121,8
Транспорт и связь	668,4	565,3	653,3	621,3	529,4	617,1	47,1	35,9	36,2

 

Например, в графическом изображении по итогам исполнения бюджета, утвержденным Правительством за  2004 год выглядит следующим образом, как показано ниже в таблице 4:

Таблица 4

 

Как известно основными сферами взаимодействия органов местного самоуправления с центром являются две сферы: образование и здравоохранение. По данным таблицы 4 и в графическом изображении видно, что по системе здравоохранения и образования наиболее больший удельный вес приходится на местный бюджет в сравнении с республиканским бюджетом и из года в год виден абсолютный рост.

В графическом изображении расходы на финансирование здравоохранения по 2004 году показаны ниже в таблице 5:

Таблица 5

 

Значения: образом (1-республиканский, 2- местный)

 

Доля местного бюджета по системе здравоохранения составляет 66% в общих государственных расходах.

В графическом изображении расходы на финансирование образования по 2004 году показаны ниже в таблице 6:

Таблица 6

 

Значения: образом (1-республиканский, 2- местный)

 

Доля местного бюджета по системе образования составляет 63% в общих государственных расходах. Однако следует отметить, что рост доли местных бюджетов по этим двум сферам происходит только из-за выделения из республиканского бюджета денежных средств на финансирование статей: заработная плата и отчисление в Социальный фонд в виде категориальных грантов.

На областном уровне распределение расходных обязательств по отраслям27 показаны ниже в таблице 7:        

Таблица 7

(тыс.сом)

	Алайский	Чон-Алай ский	Араванский	Кара-Суйский	Наукатский	Г.Кара-Кульджа	Узгенский	Г.Узген	Обласктной	Всего по Ошской области
РАСХОДЫ	64161,0	30081,6	57779,3	138349,7	111859,5	63416,9	85481,2	19507,5	344903,4	915540,1
Резервный фонд ОГА									5000	5000
Гос/услуги	9886,3	5232,8	11409,0	19637,8	14330,5	7930,3	12297,4	879,5	14795,3	96398,9
Наука	180	169,4	123,1	181,4	172,3	224,7	232,2		1787,5	3070,6
Оборона	161,1	127,5	133,3	218,4	249,5	163,1	201,6		888,0	2142,5
Общественный порядок	110	50	140	240	210	110	140		620	1620,0
Образование	48673,5	22064,1	42053,7	109957,6	90545,3	50602,1	68684,9	16408,7	59659,2	508649,1
Здравоохранение	190	60	425	715	305	350	260	50	226854,5	229209,5
Соцобеспечение	1269,5	800,9	1281,2	3280,0	2503,6	1503,7	1712,9	880,9	2218,1	15450,7
ЖКХ	300	150	300	1500	1000	250		900	2165	6565
Культура	2260,5	609,9	1050	1226,2	1176,5	1070,2	946,4	228,5	15369,6	23937,8
ФК и Спорт	15	10	25	25	70	15	15	10	785,7	970,7
ТВ									2711,3	2711,3
Издательство									1300	1300
ОСВОД									400,8	400,8
Капвложение									5000	5000
С/Х	465,1	507	389	468,3	696,8	547,8	390,8		4168,4	7633,2
Транспорт и связь									480	480
Погашение ссуды	650	300	450	900	600	650	600	150	700	5000

 

Исследования показали, что на местах суммы категориальных грантов по здравоохранению  аккумулируются на областном бюджете и после передаются ТУ ФОМС для распределения28. Суммы категориальных грантов по образованию аккумулируются региональными отделениями казначейства, а распределение осуществляют айыл окмоту.  

Исследование показали, что Правительство можно сказать, по своему усмотрению регулирует расходные обязательства между уровнями бюджетной системы в целях снятия нагрузки на республиканский бюджет путем передачи  финансирования расходов на местные бюджеты без подкрепления источниками. Так,  законом «О республиканском бюджете» 1994 года было установлено что, начиная с 1 января 1994 года финансирование выплат социальных пенсий, а также пособий семьям, имеющим детей, и пособий по социальной защите населения производится из местных бюджетов (но не конкретизировано из каких местных бюджетов). Кроме того, 1994 год отмечается тем, что именно в этом году произошла  передача многих социальных объектов в местные бюджеты, ранее находящихся на балансе предприятий и обеспечивающих порядка 60% доходной части городских бюджетов (Ош, Токмок и другие). Так, к примеру, в г. Оше находилось 28 ведомственных детских садов, а также 14 общежитий и других объектов социальной сферы (больницы, поликлиники) услугами которых пользовалось все население. После принятия поправки в закон о налогообложении, отменяющий вычеты из налогооблагаемой базы предприятий расходов на содержание объектов социальной сферы были переданы местным органам власти на содержание городского бюджета. В то же время городской бюджет города Ош29 имел в 1994 году дефицит порядка 29,3 млн. сомов и в этом же году из-за ограниченных бюджетных ресурсов были остановлены выплаты пособий семьям с низким уровнем доходов, и размер задолженности по ним составил порядка 17,5 млн. сомов. То есть, передача расходных обязательств нижестоящим уровням из республиканского бюджета проводилась без учета реального финансового положения нижестоящих бюджетов. Далее, в 1996 году было установлено, как написано «в порядке исключения» были установлены предельные расходы местных бюджетов на образование и здравоохранение. То есть, можно сказать,  расходы по ним были установлены в пределах ограниченных доведенных контрольных сумм без учета реальной потребности.

В 2001 году было установлено, что 30% от всей суммы спецсредств и платных услуг, аккумулируемых на счетах бюджетных организаций и учреждений, финансируемых из республиканского бюджета (за исключением бланочной продукции) подлежат перечислению в доход республиканского бюджета. То есть, на удовлетворение расходов республиканского бюджета  начались изыматься спецсредства, которые хоть как-то выручали местные бюджеты.

Кроме того, ежегодно через закон «О республиканском бюджете» даются рекомендации местным кенешам всех уровней компенсировать недофинансированные в предыдущих годах расходы местных бюджетов за счет и в пределах ассигнований предусмотренных в текущих годах. Не ясное разграничение функций по расходам и регулярное ограничение местных доходов, не отрегулированные  межбюджетные отношения позволяют Правительству продолжать осуществлять контроль над этими функциями и управлять через местные государственные администрации. Кроме того, нечеткое распределение обязанностей по регулированию, финансированию и выполнению совмещенных функций на всех уровнях управления послужили очень быстрому распространению республиканских распоряжений, не учитывающих наличие или отсутствие ресурсов у местного уровня управления.

Основной принцип финансирование должно следовать за функциями на практике не соблюдается, так  с 1996 года тянется просроченная кредиторская задолженность по заработной плате и отчислениям в Социальный фонд по системе образования и здравоохранения.

Итоги интервьюирования по исследованным областям выявили наличие кредиторской задолженности, которая показана ниже в таблице 8:

Таблица 8

Просроченная кредиторская задолженность30/ по годам	Иссык-Кульская область		Ошская область		Чуйская область		Баткенская область		Джалал-Абадская область
Статьи	Заработная плата	Отчисление в Соц фонд	Заработная плата	Отчисление в Соц фонд	Заработная плата	Отчисление в Соц фонд	Заработная плата	Отчисление в Соц фонд	Заработная плата	Отчисление в Соц фонд
С 1996 года по 2001 год								8,6		10,4
2002 год								1,2
2003 год								1,1	1,2	0,3
2004 год							11,6	5,5	9,5	2,7
2005 год	0,7	0,5	0	0	3,2	1,3	4,4	2,3	3,4	1,9