Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Как видно из таблицы не все области31 находятся в одинаковом положении. У кого-то вообще не имеется кредиторской задолженности, у других не погашается с 1996 года. Ни в одном законе не установлены процедуры корректировок и открытия кредитов по погашению кредиторской задолженности, нет единого принципа подхода по погашению задолженности.

Исследование показали, что Минфин ежегодно по итогам финансового года производит корректировку доходов и расходов. Обычная практика, которая осуществляется регулярно – корректировка недопоступления доходов сокращением расходов. Такой подход сокращения, не только не предотвращает полную ликвидацию внутренней задолженности, которая как видно из таблицы тянется с 1996 года, но и приводят к возникновению новой задолженности. Подобные меры направлены на временную отсрочку последствий разбалансированности бюджета, более того, будучи произвольными они ничего не дают для снятия основных причин их образования. Ежегодно принимаемые решения по увеличению заработной платы еще более усугубляют и без того тяжелое финансовое положение регионов, которые не могут не только покрыть рост заработной платы прошлого периода, но не имеют возможности оплачивать труд в настоящее время. 

Так, к примеру, в отдельных айыл окмоту Баткенской области32, доведенные контрольные цифры Минфина по статье зарплата аппарату айыл окмотам хватило только на 1 месяц и 3 дня вместо положенных 18 окладов,  фактически сотрудники отдельных айыл окмоту работают бесплатно, как показано ниже в таблице 9:

Таблица9

Таким образом, образующаяся задолженность приобретает хронический характер и  способствует к проявлению недоверия к проводимым реформам.

Государственное устройство в Кыргызской Республике

КР в настоящий момент является государством с унитарным устройством с четырьмя уровнями государственной власти: центральные, региональные (областные), районные и органы местного самоуправления. Бюджетная система КР построена на принципе единства, когда каждый бюджет (республиканский и местный бюджет) выступает как часть единого государственного бюджета республики. Законодательство определяет, что основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных законодательством собственных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. Также устанавливает принципы, которые должны являться фундаментом финансово-экономической основы местного самоуправления, такие как разграничение функций государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение необходимыми финансово-экономическими средствами для решения дел местного значения, для исполнения делегированных государственных полномочий, независимость местных кенешей. 

Однако, такая сложившаяся ситуация приводит к тому, что принципы вступают в противоречие между собой и фактически местный бюджет не может быть самостоятельным. Ныне существующая бюджетная система в КР можно сказать построена на принципе централизма, означающую не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения денежных средств между различными уровнями бюджетной системы на основе централизованно принимаемых решений. Действующее законодательство по государственному устройству в ныне существующей редакции не позволяют определять распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. На сегодня закон КР «Об основных принципах бюджетного права» устанавливает расходные полномочия по отраслям: здравоохранение, культура, образование, наука для всех уровней, финансирование осуществляется также из всех источников местных бюджетов (областного, районного, сельского) и республиканского бюджета, при котором упраздняется контроль и ответственность, а также наблюдается разрозненность по отслеживанию хода исполнения бюджетов.

На практике, прослеживается сильная зависимость от решений Правительства, как самих исполнительных органов власти – местных государственных администраций, так  и органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления на практике больше выполняет роль органа подчиненного государственному органу исполнительной власти. Законодательство распределяет полномочия, в общем, не конкретно для каждого уровня власти, и не разделяя роли региональных (областных, районных, сельских (поселковых) органов управления. Между ними предусматривается только принцип подчиненности, при котором отсутствуют как прозрачность и гарантия качества услуг, так  и обеспечение равенства в финансировании делегированных функций.

При этом можно сказать, что объем полномочий органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями, несмотря на дублирование полномочий между всеми уровнями управления33. Также не определен механизм стимулирования участия местного сообщества в полномочиях районного и областного уровня.

Экономико-региональное регулирование в развитых демократических странах обычно строится на четком механизме взаимоотношений между различными уровнями власти. Законы также устанавливают не только разграничение и делегирование полномочий между республиканскими органами власти и органами власти регионов, но также устанавливают общие принципы организации управления регионами и внутри регионов между нижними уровнями управления. В КР на практике промежуточные уровни управления предназначены исключительно для распределения необходимых для единого уровня управления ресурсов по подведомственным территориям, а также за использованием этих ресурсов и одинаковом исполнении одних и тех же государственных функций в разных административно-территориальных единицах.

Практика формирования бюджета не изменилась с 1991 года, когда отдельные местные органы власти в ходе процесса разработки и утверждения бюджета переступают границы бюджетных полномочий,  а другие - даже и не представляют в центральные органы свой бюджет34 и принимают любой бюджет, который доводит Минфин, а затем в ходе его исполнения вносят в него свои поправки и добиваются выделения средств на покрытие дефицита доходной части бюджета. Обычной практикой Правительства развитых демократических стран в отношении регионов является не прямое управление развитием этого региона, а создание условий, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, а также в масштабах всей страны в расширении финансовой базы, как регионов, так  и страны в целом. В первую очередь обычно удовлетворяют местные потребности как обеспечение нормальных условий жизнедеятельности населения, а именно получение основного общего образования, необходимой медицинской помощи, обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, торгового, бытового и культурного обслуживания населения и т.п.

А также для содействия развитию малого и среднего бизнеса, поддержку инвестиционной деятельности, снижению безработицы на конкретной территории, удовлетворить соответствующую потребность конкретной территории возможно только при совершенствовании бюджетно-налоговой системы и разделения государственной собственности и доходов от собственности между республиканскими и региональными уровнями, а также уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между уровнями. Важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, подкрепленная четко регламентированными полномочиями и ответственностью каждого органа власти. В развитых демократических  государствах бюджетные системы различаются степенью самостоятельности каждого бюджета, входящих в бюджетную систему страны, но не являющихся его составной частью. Самостоятельность каждого бюджета доводится до логического завершения, например, в бюджетах внутри системы американского типа (США) являются не только самостоятельными, но и автономными, здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется полностью.

Принятый закон КР «Об основных принципах бюджетного права» устанавливает фактически одноуровневую модель местного самоуправления: аил, поселок, город и не раскрывает принципа бюджетной взаимосвязи между уровнями бюджетной системы. Правительством данный закон откладывается с момента принятия и не принимается решение по судьбе существующих в настоящее время областных и районных бюджетов, между которыми необходимо сделать выбор.

В распределении расходных обязательств КР приоритетом являются финансирование расходов на две статьи: заработная плата и отчисление в Соцфонд. Капвложения занимают самый низкий удельный вес в общих расходах, то есть бюджет республики фактически ориентирован на «проедание», а не на  развитие. Если отдельные страны Центральной и Восточной Европы за последние годы передают и/или предполагают передать часть расходных обязательств на ниже стоящие уровни бюджетов при которой процессы децентрализации межбюджетных отношений ускоряются, то политика децентрализации в КР в последние годы входит в противоречие с отраслевой политикой, к примеру, отраслевая политика КР направлена на централизацию системы здравоохранения.

В разных странах процессы децентрализации проходят по-разному. Так, например, Чехия и Польша в реформировании межбюджетных отношений провели такие мероприятия, как образование новых административных уровней, внесены изменения и дополнения в налоговое законодательство, в нормативную правовую базу, регулирующую систему бюджетного выравнивания и передачи новых полномочий на нижние административные уровни. В Чехии передача расходных обязательств на ниже стоящие уровни обеспечиваются необходимыми ресурсами. В Хорватии начаты процессы передачи на местный уровень части полномочий в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения. В России система межбюджетных отношений предполагает ее усовершенствование более жестким распределением полномочий, разделением доходов бюджетов и изменением системы бюджетного выравнивания, установлением ограничений на объемы заимствований.

Международная практика

Канада

Канада является государством с федеративным устройством, при котором Федеральное правительство осуществляет свои полномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, общественного правопорядка, национального государственного долга и государственной собственности, денежно-кредитной и банковской системы, торговых и коммерческих отношений. Конституция Канады дает полномочия органам власти субъектов федерации принимать решение по вопросам местного характера в отношении государственных учреждений, образования, юстиции, а также регулирование всех вопросов, связанных с частной собственностью (право собственности и гражданское право). Законодательство не устанавливает полномочия для муниципалитетов, предполагая, что органы власти провинций по своему усмотрению делегируют определенный объем полномочий муниципальным органам власти. Бюджетная система соответственна федеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Расходные полномочия органов власти различного уровня закреплены в конституции. Федеральное правительство осуществляет финансирование расходов в области обороны, международных отношений, промышленной политики и научных исследований, а также на социальное обеспечение. В ведении бюджетов провинций находятся государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Смешанные функции и финансирование с двух уровней бюджетов осуществляется в сельском и лесном хозяйствах, где имеется общий интерес.

ФРГ

Германия хотя и является государством с федеративным  устройством, однако взаимоотношения между различными уровнями государственной власти похожи на страны с унитарным устройством, где обычно центр имеет расширенные полномочия, единое законодательство по основным вопросам, а также единую налоговую систему для всей федерации. Оказание социальных услуг строится на принципе обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны, а не из минимальных социальных стандартов. В то же время, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов — земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Также в полномочия органов власти земель входят регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики.

В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней. В последние годы происходит тенденция передачи расходных полномочий на ниже стоящие уровни бюджетной системы (из муниципальных бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных затрат), при этом, полномочия с вышестоящего уровня на нижестоящий уровень не просто передаются, а обеспечиваются ресурсами для их финансирования.

Великобритания

Великобритания является унитарным государством с двухуровневой бюджетной системой. Структура местных органов власти различна во всех трех частях Великобритании: Англии, Уэльсе и Шотландии. В Англии существует двухступенчатая система местных органов власти состоящая из графств и округов в сельской местности и городов и округов в урбанизированных районах. В 1992 году в Уэльсе и Шотландии была введена одноступенчатая система местных органов управления. За органами местного самоуправления закреплены полномочия по финансированию социальных услуг, транспорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства. В одно время, из компетенции местных органов власти были исключены права на строительство и приобретение жилья, осуществление контроля за отдельными типами образовательных учреждений, приватизация местного транспорта и коммунальных сетей при котором расходные обязательства местных властей соответственно сократились. Даже при сокращении, в настоящее время из местных бюджетов финансируется порядка 36% всех государственных расходов Великобритании.