Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Источники доходов

Исходя от аксиомы, что “функции определяют финансирование”, адекватность источников доходов местных органов власти в плане обеспечения достаточной доходной базой для местных органов должна рассматриваться в свете назначенных функций. В целом, существуют несколько основных источников доходов местных органов власти, начиная с налога на недвижимость и заканчивая налогами на предпринимательство и на другие доходообразующие виды деятельности. Сбор с местных пользователей на такие услуги как транспорт и вывоз мусора также является важной чертой адекватной доходной базы для местных органов власти.

Местные органы власти были изучены с тем, чтобы определить типы собираемых налогов, уровень налоговых ставок и привести в соответствие эти доходы с требованиями в отношении расходов, которые им предъявляются. Ключевым вопросом для обсуждения стал вопрос о том, стоит ли рассматривать областной, районный или сельский уровни в качестве финансирующей или финансируемой единицы и как ассигнования финансируемых единиц для финансирующих единиц должно быть скорректировано в соответствии с отдельными объективными критериями.

Налоговый Кодекс Кыргызской Республики обеспечивает базу для налогов местных органов власти. Налоговый Кодекс предоставляет 16 различных налогов, но только два или три эффективно собираются на местном уровне. Налог на недвижимость до сих пор должен осуществляться, и существуют огромные препятствия по его выполнению. Следовательно, обеспечение адекватной доходной базой для местных органов власти в Кыргызстане является основной проблемой для развития местных органов власти и межбюджетной системы.

Межбюджетные формулы

Основным аспектом системы межбюджетных отношений является основа по обеспечению дополнительных ресурсов финансирования для тех местных органов управления, которые нуждаются в достаточном уровне финансирования для того, чтобы отвечать стандартам предоставления государственных услуг. Две основные цели межбюджетной системы направлены на корректирование финансирования как, на так называемом, вертикальном, так и на горизонтальным уровнях. Вертикальный баланс определяется как разница между уровнем требуемых расходов и имеющимися финансовыми ресурсами, или дефицитом бюджета. Система межбюджетных  отношений должна стремиться закрыть этот пробел в финансировании местных органов власти. На втором уровне необходимо гарантировать, чтобы местные органы власти одинаковых размеров и с одинаковым потенциалом рассматривались на равных условиях в плане уровня финансовых ресурсов, которые выделяются для них посредством системы переводов. Данная система называется  горизонтальным балансом.

Межбюджетная система в Кыргызстане должна быть исследована с точки зрения ее вклада в достижение вертикального и горизонтального балансов, которых она достигает. Это требует огромного количества финансовой информации, которая может быть проанализирована местными органами власти. Также существует необходимость изучить критерии формулы и насколько данный процесс прозрачен и открыт при подготовке бюджета. Система процедур, используемая при распределении ассигнований, требует анализа с тем, чтобы изучить выполняет ли она требования общепринятых передовых методов при определении межбюджетных переводов средств. 

Отсутствие завершенной системы межбюджетных отношений, построенной с использованием формулы в настоящее время, указывает на серьезные несоответствия в межбюджетной системе. Существует необходимость развивать соответствующую систему переводов, которая будет принимать во внимание  различные характеристики органов местного управления. Существует ряд высокогорных сел, которые требуют особого внимания в процессе, построенном с использованием формулы. Создание системы, основанной на формуле, которая направлена на обеспечение адекватного уровня финансирования, является одной из главных проблем, которая стоит на сегодня перед системой межбюджетных отношений в Кыргызстане.

Субнациональные займы

Несмотря на тот факт, что субнациональные займы являются одной из главных особенностей завершенной межбюджетной системы, этот вопрос не был полностью обозначен в рамках данного отчета. Хотя выделение займов разрешается, выездные интервью и сбор данных показал, что они мало используются в связи с низким уровнем имеющихся ресурсов финансирования, необходимого для  возможной выплаты ссуд или займов. Дальнейшую оценку займов местного управления и их объемов необходимо рассматривать в рамках усиления финансового потенциала  местных органов власти в ближайшие годы.

III. Анализ существующей нормативной правовой базы в части межбюджетных отношений

Данная глава содержит анализ  бюджетного законодательства, отраслевых законов, Программ, влияющих прямо или косвенно на межбюджетные отношения, роль и оценку госорганов в системе межбюджетных отношений, вопросы административно-территориального деления.

III.1 Описание и оценка существующей нормативной правовой базы

Конституция является основным источником законодательной базы в КР в вопросах финансово-бюджетного регулирования, которые раскрывают задачи государства в сфере финансов, определяет полномочия органов управления по осуществлению финансовой деятельности, дает определение государственного бюджета, устанавливает разграничения между органами власти по порядку утверждения и исполнения бюджетов2 и действие единой налоговой системы, а также дает право установления налогов Жогорку Кенешу.

Основа для развития децентрализованного государства

Национальная Стратегия по децентрализации государственных органов и развития местного самоуправления до 2010, утвержденная Указом Президента, № 381 от 17 декабря 2002 предполагает, что к 2010 году будут осуществлены  административные реформы по децентрализации государственного управления и развитию МСУ:

• (которые потребуют изменения административно-территориального устройства),
• органы МСУ будут иметь децентрализованные финансово-бюджетные средства, располагать эффективной местной налоговой системой,
• будут наделены такими правами, как создание местных финансово-кредитных учреждений, получение и заем финансовых средств для долгосрочного инвестирования в социальную инфраструктуру,
• будет введен единый порядок составления, рассмотрения и утверждения местных бюджетов,
• обеспечена прозрачность всей финансово-хозяйственной деятельности органов МСУ, включая сведения по налоговым поступлениям и расходам.

Для многих органов МСУ удельный вес их доходов будет формироваться за счет их собственных налогов, главным среди которых будут земельный налог и налог на недвижимость (который предстоит ввести), будут самостоятельно распределять собственные бюджетные средства по расходам, основываясь на ожидаемых уровнях налоговых поступлений и получаемых грантов из республиканского бюджета и вышестоящего территориального уровня. Расходные полномочия будут четко разграничены между всеми уровнями местных бюджетов, в результате чего многие органы местного самоуправления станут достаточно независимыми в управлении своими финансами.

Будет введен новый метод "составления бюджета на программной основе", который даст возможность оценивать бюджетные показатели в различных программах и обеспечивать эффективное и рациональное использование бюджетных средств. Все эти права и нормы будут отражены в Законе "О финансово-экономических основах местного самоуправления", на основе которого повсеместно будут проходить открытые бюджетные слушания по вопросам формирования и исполнения бюджета органов МСУ.

Национальная стратегия "Комплексное развитие села до 2010 года", утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 23 июня 2004 года N 210 предполагает, что органы местного самоуправления разработают свою муниципальную программу - пакет мер по развитию сельской управы до 2010 года. План финансирования пакета мер будет утверждаться сельским кенешом и являться неотъемлемой частью местного бюджета. И для его реализации предполагается  максимальная мобилизация ресурсов самих сельских сообществ и средства, направляемые субъектами сельского предпринимательства на развитие экономики села. Главы государственных администраций и органов местного самоуправления должны будут изыскивать дополнительные резервы на финансирование инициатив, связанных с социальной мобилизацией, за счет средств местных бюджетов и привлеченных ресурсов частного сектора. Предполагается финансовая поддержка из республиканского бюджета

И необходимость Министерству финансов КР переориентировать выделение средств из бюджета на программную основу для бюджета 2005 года. Предполагается для решения проблемы выравнивания регионов по обеспеченности их объектами социальной и инженерной инфраструктуры до среднего уровня по республике в республиканском бюджете предусматривать соответствующие ассигнования и дотации (гранты). Гранты будут предоставляться в виде со-финансирования в дополнение к мобилизованным ресурсам местных бюджетов, международных организаций и НПО. К приоритетным рекомендуется относить проекты по реабилитации объектов, доступных для жителей населенных пунктов в отдаленных районах. Из республиканского бюджета предполагается направление стимулирующих (долевых) грантов на финансирование приоритетных проектов по восстановлению и развитию объектов социальной, общественной, коммунальной и инженерной инфраструктуры и других объектов.

По отчету исполнения бюджета 2004 года из республиканского бюджета за счет (долевых) стимулирующих грантов было профинансировано 217 проектов по всей республике на сумму 92,6 млн.сомов, из них на строительство и ремонт школ было направлено 52,5 млн. сомов, на ремонт и строительство ВУЗов в регионах было направлено 6,2 млн. сомов, на реабилитацию объектов культуры (ДК, библиотеки, спортивные комплексы и т.д.) было выделено 9,6 млн. сомов, а также была осуществлена реабилитация ирригационных сооружений, водопроводных и коллекторно-дренажных сетей.

Основное бюджетное и  финансовое законодательство

Бюджетное законодательство Кыргызской Республики  состоит из законов:

1. «Об основных принципах бюджетного права в КР»
2. Ежегодного закона «О республиканском бюджете»
3. «О финансово-экономических основах  местного самоуправления» 
4. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации»
5. «О коммунальной собственности на имущество»
6. «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики»
7. Налогового кодекса
8. «О базовых ставках земельного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, приусадебными и дачными участками, землями населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения»
9. «О неналоговых платежах»
10. «Об отчислении средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Кыргызской Республикее»
11. «О налоге с предприятий, объединений и организаций»
12. Кодекса об Административной ответственности, и другие отраслевые законы, Указы, постановления, распоряжения.

Нормативные правовые акты регулируют правовые межбюджетные отношениям между различными уровнями бюджетной системы в части установления источников доходов, нормативов отчислений от общегосударственных налогов, составлении, утверждении, исполнений бюджетов двух уровней: республиканский и местный (областных и городов Бишкек и Ош), устанавливают процедуры взаимоотношений, администрирование налогов между уровнями управления, а также контроль за исполнением бюджетов.

Так, закон об основных принципах бюджетного права определяет основные принципы формирования и исполнения республиканского бюджета и местных бюджетов КР, состав бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, устанавливает бюджетный процесс порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета и местных бюджетов.

Ежегодно утверждаемый закон о республиканском бюджете устанавливает нормативы отчислений от общегосударственных налогов в республиканский и местный бюджеты, размеры грантов (категориальных, выравнивающих и стимулирующих) и порядок межбюджетных отношений между республиканским и местным бюджетом. В настоящем законе местный бюджет подразумевает только областные бюджеты и бюджеты города Бишкек и Ош. 

Закон о финансово-экономических основах местного самоуправления регулирует финансовые и экономические отношения органов местного самоуправления аила, поселка и города с государственными органами, другими органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. А также определяет порядок и принципы формирования и исполнения местного бюджета и внебюджетных фондов органов местного самоуправления аила, поселка и города. Также устанавливает, что сбор местных налогов и сборов осуществляется органами Налоговой службы и уполномоченными ими налоговыми инспекторами органов местного самоуправления. Сбор местных неналоговых поступлений осуществляется уполномоченными сотрудниками органов местного самоуправления.

Данный закон также устанавливает займы органов местного самоуправления, которые могут быть краткосрочными (до одного года); среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет). Заем органов местного самоуправления осуществляется путем выпуска муниципальных ценных бумаг исключительно в целях реализации программ и проектов развития территории. Заем органов местного самоуправления обеспечивается и погашается средствами местного бюджета между органом местного самоуправления и кредитором. Органам местного самоуправления запрещается осуществлять займы, в случае если обязательства по обслуживанию общего долга, включая предстоящие долговые обязательства, превышают 20 процентов годового дохода органов местного самоуправления без учета средств, привлеченных в результате займов. Займы органов местного самоуправления фиксируются в реестре учета долговых обязательств органов местного самоуправления, который ведется в порядке, установленном Министерством финансов. Министерство финансов производит специальные проверки органов местного самоуправления в случаях, если органы местного самоуправления не погашают свои краткосрочные займы в конце того бюджетного года, в котором был осуществлен заем и если в течение фискального года размер займов превышает установленную сумму.