Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

 

Областной уровень

 

На областном уровне главная роль принадлежит областным финансовым органам. Областные финансовые органы за счет республиканского и областного бюджета осуществляют финансирование бюджетных учреждений, закрепленных за ними. Такая же роль принадлежит и ТУ ФОМС20, который осуществляет финансирование всей сети учреждений здравоохранения области (больницы широкого профиля, санэпидемстанций, стомполиклиник, центры семейной медицины с подчиненными группами семейных врачей, самостоятельные группы семейных врачей и прочие лечебно-профилактические учреждения).

Областные финорганы организуют работу по составлению проектов местных бюджетов на территории области, определяют объемы местных бюджетов области, районов и городов, определяют необходимость в выделении целевых и выравнивающих грантов для ниже стоящих уровней, составляют росписи доходов и расходов областного бюджета; принимают сметы расходов по бюджетным и специальным средствам с соответствующими расчетами. Областные налоговые органы предоставляют сведения по поступлениям налогов, региональные областные отделения казначейства отслеживают исполнение местных бюджетов. Областные финансовые органы осуществляют взаиморасчеты с республиканским бюджетом и бюджетами районов и городов области; регулируют взаимоотношения между республиканским и местным бюджетом в части получения трансфертов из республиканского бюджета регионами области.

Районный уровень

Районные финансовые органы выполняют аналогичные областным финансовым органам функции. Осуществляют финансирование бюджетных учреждений района. Отличием от областных финансовых органов является то, что районные финансовые органы обеспечивает составление  и исполнение бюджета, как по бюджетным учреждениям района, так и по айыл окмоту. Интервью показало, что составление сельских бюджетов осуществляется в виде доведения до сельских бюджетов сумм оставшихся от доведенных Минэконфином контрольных цифр, что будет подробно изложено в следующих разделах настоящего отчета. 21

Сбор местных налогов на местах осуществляют, как сельские (айыл окмоты) и городские управы, так и райГНИ, которые дублирует их работу и осуществляют сбор налогов несогласованно и без совместного плана. Одной из проблем, на которых остановились все налоговые инспектора сельских и городских управ заключается в их взаимоотношениях с сотрудниками райГНИ в вопросах начисления земельного налога. Учет ведется в райГНИ, а подворный обход осуществляют налоговые инспектора айыл окмоту и горуправ. Опрос показал, районные финансовые органы основное время затрачивают на выполнение второстепенных функций, таких, как  сбор сведений по задолженностям бюджета от регионов и хозяйствующих субъектов, их обобщение и представление на рассмотрение, на переписку с учреждениями вместо проведения анализа формирования местных бюджетов и отслеживания хода исполнения бюджетов.

Следует отметить, что оформлением стимулирующих грантов и  контроль за их целевым использованием возложено на ГФРЭ при Минфине22.

 

Сельский уровень

 

В исполнительно-распорядительных органах (айыл окмоту, горуправы, поселковые управы) имеют свои финансовые отделы, которые осуществляют в основном начисление заработной платы учреждениям здравоохранения за счет категориальных грантов, поступающих из республиканского бюджета и выполняют роль бывших централизованных учреждений здравоохранения. Также осуществляют финансирование бюджетных местных учреждений здравоохранения и образования за счет ограниченных спецсредств. В основном на мелкий и текущий ремонт школ, ФАПов. Финансирование на всех уровнях местных бюджетов осуществляется по распоряжению главного ведомства – Минэконфина, при этом не имеется Перечня бюджетных учреждений закрепляемых на том или ином уровне и не проводилась оценка по ним.

 

IV.2 Рекомендации о роли госструктур в системе межбюджетных отношений:

 

1. В отношении органов государственного  управления предлагаем:

- оставить министерства и ведомства, осуществляющие финансирование  и регулирование расходов из  республиканского бюджета в соответствии с предлагаемыми новыми полномочиями

- оставить областные органы подведомственных  министерств и ведомств на  которые имеются полномочия по  осуществлению финансирования и  регулирования расходов из областного (окружного или аймакского) бюджета  в соответствии с предлагаемыми новыми полномочиями

- районные учреждения в областях  упразднить 

- оставить в городах, селах подведомственные  учреждения министерств и ведомств, регулирующих дела местного значения  (к примеру, отдел соцзащиты)

2. Провести оценку  бюджетных учреждений на всех уровнях бюджетной системы с целью выявления:

(1) установления  реального количества бюджетных  учреждений;

(2) выявления  главных распорядителей и распорядителей  бюджетных средств, не являющихся  органами власти;

(3) выявления  получателей бюджетных средств, осуществляющих непрофильную деятельность;

(4) передача  непрофильных учреждений другим  уровням власти;

(5) выявление  учреждений, по профилю деятельности  относящейся к сфере компетенции  другого уровня бюджетной системы;

(6) выявление  учреждений с высокой долей доходов от предпринимательской деятельности;

(7) привлечение организаций различных  организационно-правовых форм к  предоставлению бюджетных услуг.

3. Законодательно  закрепить Перечень бюджетных  учреждений за каждым уровнем  бюджетной системы.

4.Ввести  аудит на уровне бюджетных  учреждений и финансовых органов  для отслеживания бюджета по  ходу его исполнения.

5. Упразднить районные финансовые  органы областей и высвободившимися  кадрами усилить работу финансово-экономических  отделов  в айыл окмотах и горуправах.

 

IV. 3. Административно-территориальное  деление

 

Административно-территориальное деление КР состоит из 9 регионов (7 областей и 2 города), 40 районов, 496 муниципальных образований, из них 471 айыл окмоту и 25 городов, а также 1836 сел и поселков. Два региона (города Бишкек и Ош) из девяти имеют особый статус, который заключается в отношении прямого подчинения центру. При этом распределение расходов своих бюджетов осуществляют на общем основании, то есть не имеют самостоятельности в определение расходов своих бюджетов и нигде в законе об этом не закреплено.

Кроме того, многие города имеют статус районного подчинения, областного подчинения, республиканского подчинения, что также отражается на межбюджетные отношения между местными бюджетами. К примеру, город Кок-Жангак имея статус районного подчинения, по бюджету имеет статус областного значения, что прямо влияет на состояние городского бюджета Кок-Жангака при администрировании местных налогов. Так райГНИ Сузакского района осуществляя сбор местных налогов на территории города Кок-Жангак зачисление сумм налогов производит через региональное отделение Сузакского района и суммы налогов, закрепленные за городским бюджетом  уходят на районный бюджет Сузакского района.

В развитых странах обычно большие города делятся на районы, префектуры, провинции и т.п. У нас же города и села, поселки объединены в районы, как «искусственно», и получается надстройка. Исследование поселков показало также, что пора отходить от среднего значения, можно назвать город или село в зависимости от инфраструктуры и ввести понятие «поселение», так многие заселяются в горных территориях, где нет никакой инфраструктуры. Кроме того, в настоящее время к статусу23 горных территорий отнесены следующие горные территории, которые смогут помочь в пересмотре административно-территориального деления:

- нижние горные территории - до 1500 метров над уровнем моря;

- средние горные территории - от 1500 до 2000 метров над уровнем моря;

- верхние горные территории - 2000 и  более метров над уровнем моря.

 

IV. 4  Рекомендации по административно-территориальному делению

 

1. Предлагаем переход на трехуровневую  систему управления (один из вариантов):

- Центральный (Правительство)

- Региональный (область или округ  или аймак)

- ОМСУ (город, село, поселение)

2. Исключить понятия подчинения  и/или значения: городов районного, областного, республиканского, а также  поселок

3.Ввести  понятие – «поселение» и закрепить  его за близлежащим населенным  пунктом (город, село)

4. Исключить искусственно созданные «районы» в регионах (областях), а оставить понятие «районы» только в больших городах для наиболее действенного управления.

5. Ввести в законодательном порядке  значение понятия «регион только  в отношении области или округа  или аймака».

6. Статус городов Бишкек и Ош закрепить в Конституции, как имеющих самостоятельность в определении расходов своих бюджетов, а не по понятию республиканского значения.

7.Провести  слияние сел с минимальной  численностью до 5000 человек в  высокогорных районах.

8. Провести слияние сел с минимальной численностью населения в 10000 человек для равнинных районов

9. В отдаленных и высокогорных  районах с большим расстоянием  от районного центра (после слияния  сел с малой численностью населения) в каждом селе оставить специалистов, выполняющих услуги населению.

 

Y. Формирование и оценка существующих межбюджетных отношений

 

Настоящая глава разделена на разделы, в которых приведен анализ распределения расходных обязательств, распределения доходных источников, межбюджетных финансовых трансфертов и других методик оказания финансовой помощи, а также практики внебюджетных фондов, бюджетного дефицита, консолидированного бюджета и их влияние на местные бюджеты. Структура каждого раздела состоит из описания соответствующей нормативной правовой базы, текущей ситуации и оценки, международной практики и рекомендации.

 

Y.1. Распределение расходных обязательств 

 

Законодательная база

 

Фундаментом децентрализованной бюджетной системы любого Правительства является система распределения функций по расходам и ответственности по расходам на каждом уровне управления. Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» устанавливает можно сказать, два вида полномочий для местного уровня управления. Первый уровень управления – государственные органы исполнительной власти – местные государственные администрации на областном и районном уровнях, которые  выполняют поручения Правительства КР в области местного самоуправления. Второй уровень управления – исполнительно-распорядительные органы (айыл окмоту, поселковые управы и городские управы), которые выполняют основные государственные поручения государственной важности, делегированные Правительством КР, а также выполняют дела местного значения.

Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» устанавливает  функции Правительства, органов местного самоуправления и смешанные функции. Функции Правительства - расходные обязательства Правительства, финансируемые из республиканского бюджета; смешанные функции - расходные обязательства Правительства и органов местного самоуправления, финансируемые из республиканского и местных бюджетов посредством грантов; местные функции - расходные обязательства органов местного самоуправления, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов.

В сфере компетенции Правительства находятся оборона, общественный порядок и безопасность, финансирование расходов на содержание образования, здравоохранения и другие, которые финансируются из республиканского бюджета, а ответственность за управление и финансирование возлагается на Правительство КР через исполнительные государственные органы управления, которую  в областях, районах осуществляют местные государственные администрации.

В ведении органов местного самоуправления находятся жилищно-коммунальные услуги местного значения, местные учреждения образования, здравоохранения, культуры, социального страхования и социального обеспечения, физкультуры, телевидения, радиовещания и другие, которые финансируются из средств местных бюджетов и осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с местной государственной администрацией.

Также, закон предусматривает создание консультативно-совещательного органа – коллегии, в состав которой входят глава местной государственной администрации, его заместители и другие должностные лица государственных органов управления и органов местного самоуправления.

 

Описание и оценка текущей ситуации

 

Распределение функций24 по уровням управления на практике выглядит следующим образом, как показано ниже в таблице 1:

 

Таблица 1

	Государственные услуги	Местные функции
№	Органы управления	Органы местного самоуправления		Местные госадминистрации
	Уровень управления	Села	Города	Области	Районы
1	Государственные услуги общего назначения		Х	Х	Х
2	Оборона
2.1.	Гражданская оборона		Х	Х	Х
3	Общественный порядок и безопасность
3.1.	Подразделения органов ВД			Х	Х
4	Образование
4.1.	Детские школьные учреждения	Х	Х		Х
4.2.	Школы- детские сады, школы начальные	Х	Х	Х
4.3	Средние	Х		Х
4.4	Неполные средние школы	Х
4.5	Школы-интернаты			Х
4.6	Школы с предоставлением жилья	Х	Х		Х
4.7	Учреждения по внешкольной работе с детьми				Х
4.8	Музыкальные школы /училища/ консерватории	Х	Х	Х	Х
4.9	Профтех училища по подготовке кадров			Х
4.10	Средние специальные заведения			Х
4.11	Аппарат обл/гор/райотдела народного образ-я			Х
4.12	Высшее образование			Х
4.13	Центральная бухгалтерия	Х	Х
5.	Здравоохранение
5.1	Больницы широкого профиля			Х
5.2	Туберкулезные больницы			Х
5.3	Центры семейной медицины			Х
5.4	Группы семейных врачей			Х
5.5	Стоматологические поликлиники			Х
5.6	Станция скорой неотложной медицинской помощи			Х
5.7	Санитарно-эпид. и противочумные учреждения			Х
5.8	Санатории			Х
5.9	Госпиталь			Х
6	Социальное обеспечение
6.1	Рай/гор отдел соцзащиты	Х	Х
7	Культура, отдых, религия
7.1	Библиотеки	Х	Х		Х
7.2	Музеи и выставки				Х
7.3	Дворцы и дома культуры, клубы	Х			Х
7.4	Театры, кинотеатры, филармония			Х	Х
7.5	Телерадиокомпания			Х
7.6	Издательства
7.7	Редакции газет и журналов			Х	Х
7.8	Творческие союзы				Х
7.9	ОСВОД			Х
7.10	Районные отделы соцзащиты				Х
7.11	Обл/рай/отдел				Х
7.12	Аппарат по туризму и спорту				Х