Антимонопольное законодательство: динамика развития

В связи с этим перед антимонопольным  регулированием появляется задача более четкого определения формирования государственной конкурентной политики, исходя из потребностей различных отраслей в поддержке, степени вовлеченности в международный экономический оборот.

1. Конкурентная политика

Комплекс задач, объективно стоящих перед всей системой экономических реформ в России, обусловливает необходимость расширения мер, направленных на дополнительное развитие конкуренции.

1. Пресечение злоупотребления доминирующим положением

Статистический анализ деятельности антимонопольных органов показывает, что злоупотребление доминирующим положением хозяйствующих субъектов превалирует в структуре выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Особое место среди нарушителей  занимают субъекты естественных монополий  и иные доминирующие на рынке компании, чьи действия направлены или имеют своим результатом дискриминацию одного контрагента по сравнению с другим. При этом можно выделить несколько видов нарушений, характеризующихся как дискриминация. Первый, и один из наиболее тяжелых по экономическим последствиям, - это создание субъектом, занимающим доминирующее положение, дискриминирующих условий доступа заинтересованных лиц к своим производственным мощностям, инфраструктурным сетям. Второй, предоставление контрагентам услуг, выполнение работ доминирующими на рынке субъектами на неравных условиях.

Структура дел, возбужденных по признакам злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарных рынках, по отрасли экономики

(в среднем, по результатам  2002 г.)

Рассматривая перечисленные злоупотребления  в различных отраслях экономики, следует отметить следующие наиболее характерные черты.

Электроэнергетика. В связи с созданием федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), в том числе на базе крупных тепловых станций, появились предпосылки для развития конкурентных отношений в сфере генерации электроэнергии. Вместе с тем, добиться права выхода на ФОРЭМ удалось весьма ограниченному количеству крупных потребителей.

Также обращает на себя внимание противодействие РАО “ЕЭС России”, владельца магистральных линий электропередач, выходу на рынок экспорта электроэнергии предприятий, не входящих в группу лиц РАО “ЕЭС России”.

Нефтяной сектор. Деятельность “малых” и «средних” нефтегазодобывающих организаций способствует освоению месторождений с небольшими запасами или с трудно извлекаемыми ресурсами. Однако, возникают проблемы недискриминационного доступа этих предприятий как к внутрипромысловым нефтепроводам, принадлежащим крупным нефтедобывающим предприятиям, так и к магистральным трубопроводам ОАО “Транснефть”. “Малые” нефтедобывающие предприятия практически лишены доступа к  нефтеперерабатывающим заводам, входящим в состав крупных нефтяных компаний.

Актуальной также является проблема доступа нефтедобывающих предприятий к услугам по переработке нефтяного попутного газа, которая имеет два аспекта: первый – действия ОАО “Газпром” по ограничению транспортировки газа по его газотранспортной системе, второй – отказ газоперерабатывающих заводов оказывать при наличии технической возможности услуги по переработке нефтяного попутного газа.

Электрическая связь. Анализ нарушений в этой сфере позволяет сделать вывод, что имеют место случаи, когда “альтернативные” (новые) операторы связи работают в дискриминационных условиях по сравнению с операторами, являющимися дочерними, зависимыми или “дружественными” по отношению к “традиционным” (старым) операторам связи. Проблемы с обеспечением раздельного учета трафика в сочетании с разбалансировкой тарифов на услуги междугородной связи и тарифами на услуги местной связи (в России первые ниже вторых в 11 раз, в то время как в странах ОЭСР – в 5 раз) усугубляет ситуацию

Одной из основных проблем при потреблении  товаров, работ, услуг доминирующих на рынке субъектов является отсутствие у контрагентов информации об условиях доступа своих конкурентов к товарам, работам, услугам субъектов, занимающих исключительное положение на рынке. Как следствие, пользователь изначально не имеет возможности реализовать свое право на равные условия доступа и потребления услуг (товаров, работ) доминирующих на рынке субъектов, так как условия взаимодействия с его конкурентами закрыты для него (эта информация в ряде случаев объявляется коммерческой тайной или не раскрывается под иными предлогами). Кроме того пользователь, зачастую, лишен возможности откладывать оформление договорных отношений с доминирующей компанией до получения каким-либо способом информации об условиях взаимодействия последнего с остальными потребителями.

За прошедшие годы антимонопольные органы стали более последовательно использовать механизм предупреждения злоупотреблением доминирующим положением - формирование и выставление поведенческих условий при совершении лицами действий, предусмотренных статьями 17 и 18 Закона “О конкуренции”.

Проблемы обеспечения недискриминационного доступа возрастает в условиях реализации планов Правительства Российской Федерации  по реформированию железнодорожного транспорта, электроэнергетики и в рамках обсуждения проекта Энергетической стратегии и подходов к реформе рынка газа. Необходим всесторонний анализ практики осуществления доступа третьих лиц к инфраструктуре (производственным мощностям, источникам сырья) субъектов естественных монополий и иных хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и входящих в структуру вертикально интегрированных компаний, при проведении которого внимание должно быть уделено:

обеспечению недискриминационных  условий доступа всех заинтересованных в этом лиц к производственным мощностям (сети, трубы, коммутационные узлы, производственные комплексы и т.п.), вне зависимости от вхождения их в группу лиц доминирующего на рынке субъекта;

обеспечению предоставления услуг, выполнения работ, реализации товаров всем лицам, направившим надлежащим образом  оформленные оферты, на недискриминационных условиях, вне зависимости от вхождения их в группу лиц доминирующего на рынке субъекта.

Отдельной проблемой для антимонопольной  политики являются реформирование жилищно-коммунального  хозяйства (ЖКХ) и установление основ отношений между потребителями и производителями услуг так называемых “локальных” монополий (водоснабжение, канализация и другие).

Среди нарушений антимонопольного законодательства в сфере ЖКХ, квалифицируемых  по статье 5 Закона “О конкуренции”, распространенным является нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования. Речь идет о завышении норм и нормативов, установлении экономически необоснованных тарифов, а также практике двойного счета. Это происходит в основном за счет следующих составляющих: отсутствие необходимых затрат на капитальный ремонт; включение в тариф сумм предполагаемых неплатежей предприятий и организаций; включение в тарифы потерь в инженерных сетях; завышение объемов потребления теплоэнергетических и водных ресурсов предприятиями ЖКХ; использование в качестве базы расчетов фактических данных, а не норм и нормативов, как того требует методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги в сфере ЖКХ.

Следует отметить, что злоупотребление  доминирующим положением зачастую связано с объективной нехваткой основных и оборотных средств инфраструктурных предприятий сферы естественных монополий в электроэнергетике, ЖКХ и транспорте. Данная ситуация иногда обусловлена некорректной тарифной политикой, не учитывающей существенное старение основных фондов указанных рыночных субъектов и способствующей развитию внутриотраслевого перекрестного субсидирования и региональным ведомственными в ценообразовании.

2. Соглашения и согласованные действия

Наиболее сложным, с точки зрения формирования доказательной базы, остается пресечение соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. В 2002 г. доля доказанных нарушений составила немногим более 1 процента, что сопоставимо с предыдущими годами.

В России по данным антимонопольных  органов возникновение картельных сговоров в основном имеет место  в отраслях, для которых характерна высокая степень концентрации капитала и производственного потенциала. Как правило, они затрагивают  сферы естественных монополий (энергетика, транспорт, связь). Основные проблемы лежат в плоскости ценообразования (поддержание необоснованных цен, введение скидок и т.п.). При этом согласованные действия фиксируются не только в обособленных отраслях, но и на межотраслевом уровне, в рамках полного технологического цикла производства той или иной продукции.

Традиционно много заявлений рассматривается  антимонопольными органами по ценовым  сговорам на рынке светлых нефтепродуктов и угля. Однако при существующем объеме полномочий доказательство наличия согласованных действий представляется крайне сложным. Для российской деловой практики на рынке ТЭК характерно проведение групповых акций против аутсайдеров. Крупные вертикально интегрированные компании осуществляют взятие под управление максимального количества предприятий розничной торговли в данной сфере в целях обеспечения контроля ценовой ситуации. Это осуществляется, например, посредством схем франчайзинга, а также в иных формах.

Проявляется тенденция возникновения  так называемых «условных» картельных соглашений, участники которых договариваются о совместной политике на рынке не только по установлению и поддержанию необоснованных цен, но и в части маркетинговой политики: форм и методов платежа, размеров и механизмов скидок. Эти виды соглашений, согласованных действий достаточно сложно идентифицировать и, с учетом действующих законов, фактически невозможно пресечь. Анализ антимонопольного законодательства показывает, что возбуждение дел и доказательство нарушений возможно лишь при доказательстве дискриминации третьих лиц.

Изменения, внесенные в 2002 г. в Закон  “О конкуренции”, изменили законодательную  базу для осуществления деятельности по предупреждению и пресечению антиконкурентных соглашений и согласованных действий. В частности, более четко определено отношение законодателя к согласованным действиям конкурирующих и неконкурирующих между собой хозяйствующих субъектов на предмет их общественной опасности для состояния товарных рынков, установлен прямой запрет заключения между конкурентами соглашений, реализация которых может привести к установлению (поддержанию) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок, разделу рынка по территориальному принципу (объему продаж или закупок, ассортименту реализуемых товаров, кругу продавцов или покупателей (заказчиков), отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками). В целом в этой части российское законодательство гармонизировано с законодательством ведущих стран мира.

Во многих странах предпринимаются меры по усилению полномочий антимонопольных органов при проведении расследований, прежде всего, по фактам соглашений и согласованных действий. В ЕС происходит усиление оперативно-розыскных функций антимонопольных органов по примеру США, что включает возможность проведения проверок без предварительного оповещения и изъятие документов не только в служебных, но и в жилых помещениях. Однако в МАП России не ставится вопрос о придании ему вышеназванных функций. В тоже время назрело решение вопроса об обеспечении активного взаимодействия в соответствии с Законом «О конкуренции» с правоохранительными органами по проведению оперативных мероприятий по выявлению и раскрытию сговоров. Пока же, в условиях невыполнения требований Закона «О конкуренции», антимонопольным органам приходится обосновывать более узкий состав нарушений, например, злоупотребления доминирующим положением в части установления необоснованно высоких (низких) цен. Дела, по которым все-таки выдаются предписания, как правило, имеют долгую судебную перспективу, иногда сроком более двух лет, что делает работу антимонопольных органов в этой части малоэффективной.

3. Особенности проблем конкурентной политики на финансовых рынках

Формирование стабильной и эффективной  финансовой системы является одним  из основных факторов обеспечения экономического роста и развития конкуренции в Российской Федерации.

Несмотря на положительную динамику восстановления и роста финансового  сектора экономики в послекризисный период, уровень конкуренции в  этой сфере  остается низким. Главной причиной сложившейся ситуации является необоснованная административная поддержка отдельных финансовых организаций.

Практика применения норм Федерального закона «О защите конкуренции на рынке  финансовых услуг» (далее Закон “О защите конкуренции”) показывает, что участие государства, в том числе региональных властей и органов местного самоуправления в капиталах финансовых организаций, приводит к искажению конкурентных условий на рынке финансовых услуг. Другие финансовые организации при любых попытках добиться позитивных результатов в конкурентной борьбе за счет улучшения качества менеджмента, повышения качества предоставляемых услуг, внедрения новых продуктов сталкиваются со значительными административными трудностями.

В целях выравнивания условий конкуренции на рынке финансовых услуг необходимо принять дополнительные меры поэтапного прекращения участия государства в уставных капиталах финансовых организаций. На федеральном уровне данная проблема уже решается. Соответствующие меры разрабатываются в рамках реализации Стратегии развития банковского сектора и Концепции развития страхования.