Антимонопольное законодательство: динамика развития

Также показательна ситуация, сложившаяся в системе государственного энергетического надзора.

В данную систему входят созданные в форме государственных учреждений региональные госнефтеинспекции, основной задачей которых является проведение обязательных энергетических обследований организаций и выдача заключений от имени соответствующих управлений государственного энергетического надзора в субъектах Российской Федерации.

  Однако региональным госнефтеинспекциям наряду с иными платными услугами (работами), предоставлено право проводить обязательные энергетические обследования организаций, осуществляющих деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки, и выдавать заключения по результатам указанных обследований на основании договоров (на платной основе). стоимость таких работ определяется договорами и зависит от объема работ (Приказ Минтопэнерго России от 21.07.99 № 241).

Таким образом, осуществление региональными госнефтеинспекциями функции государственно-властного характера (проведение обязательных энергетических обследований организаций и выдача заключений) обусловлено заключением возмездных договоров.

Нельзя не отметить еще  одну ситуацию, неразрывно связанную с совмещением властных функций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделения хозяйствующих субъектов властными функциями.

Содержащийся в абзаце 2 пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции  запрет не носит абсолютный характер, поскольку в Законе о конкуренции указано на возможность существования предусмотренных законодательными актами Российской Федерации случаев, в которых допускается совмещение федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Такие “исключительные  случаи” приводят к искажению  конкурентной среды и ущемлению  интересов хозяйствующих субъектов, действующих на одном рынке с  органом власти, которому предоставлено право самофинансироваться за счет доходов, полученных от деятельности на том же рынке.

В качестве одного из таких  “исключительных случаев, предусмотренных  законодательными актами Российской Федерации”, МАП России рассматривает деятельность подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Подразделения милиции  вневедомственной охраны в составе  милиции общественной безопасности входят в систему государственных  органов исполнительной власти (статьи 1 и 9 Закона РСФСР “О милиции” от 18.04.91 № 1026-1 (далее Закон о милиции)) и при этом в соответствии со статье 35 Закона о милиции финансируются за счет средств, поступающих на основе договоров. Данное положение Закона о милиции конкретизировано пунктом 10 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации от 14.08.92 № 589, согласно которому вневедомственная охрана осуществляет свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования и содержится за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающих по договорам от собственников.

Кроме того, поскольку  указанные подразделения входят в систему органов исполнительной власти, то они не являются хозяйствующими субъектами в смысле статьи 4 Закона о конкуренции, поэтому не могут рассматриваться  МАП России в качестве субъекта нарушения статей 5 – “Злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке”, 6 – “Соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию”, 10 – “Формы недобросовестной конкуренции” Закона о конкуренции.

Складывается ситуация, при которой  наряду с оказывающими охранные услуги хозяйствующими субъектами на рынке  охранных услуг осуществляют хозяйственную  деятельность подразделения милиции  вневедомственной охраны при органах внутренних дел, при этом положения антимонопольного законодательства на последних не распространяются в силу их специфического правового статуса, установленного законодательством Российской Федерации.

Похожая ситуация складывается в системе органов государственной противопожарной службы МЧС России.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ “О пожарной безопасности”  Государственная противопожарная  служба МЧС России (далее – ГПС) организует и осуществляет государственный пожарный надзор в Российской Федерации, при этом ГПС в целях организации предупреждения пожаров и их тушения на предприятиях может создавать объектовые подразделения.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ “О пожарной безопасности” и постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23.08.93 г. № 849 “Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации ГПС МВД Российской Федерации” ГПС при осуществлении функций государственного пожарного надзора помимо средств федерального бюджета и бюджетов Российской Федерации финансируется за счет средств организаций, содержащих подразделения ГПС на основе договоров (в том числе объектовые подразделения).

Таким образом, подразделениям ГПС законодательным актом предоставлено право осуществлять на возмездной основе деятельность по предупреждению и тушению пожаров. Вместе с тем, данный вид деятельности, указан в статье 17 Федерального закона от 08.08.2001 “О лицензировании отдельных видов деятельности”, как разрешенный к осуществлению любыми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при условии получения ими соответствующей лицензии.

Изложенное  позволяет говорить о реальных предпосылках к развитию “нездоровой” конкуренции  на рынке услуг по предупреждению и тушению пожаров.

Приведенный перечень примеров не является исчерпывающим, а лишь наглядно демонстрирует неоднозначность  сложившейся ситуации. В настоящее  время МАП России рассматривает  вопрос о правомерности оказания платных услуг такими государственными учреждениями и организациями как Федеральное государственное учреждение «Всероссийский государственный научно-исследовательский институт контроля, стандартизации и сертификации ветеринарных препаратов - Центр качества ветеринарных препаратов и кормов» (Минсельхоз России); центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации (Минздрав России); центры стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России).

Кроме того, остается открытым вопрос о правомерности совмещения организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации выполнения надзорных (контрольных) функций с оказанием платных услуг.

Изложенное позволяет  сделать вывод о том, что в  настоящее время объективно сложилась ситуация, когда при органах власти, вследствие искаженного толкования законодательства и собственно природы государственных органов возникают разного рода структуры, выполняющие на платной основе работы (услуги), тесно связанные с осуществляемыми ими же функциями государственно-властного характера, либо совмещающие деятельность по обслуживанию выполнения органами государственной власти возложенных на них функций с проведением платных работ (услуг), зачастую навязываемых контрагенту.

Проблема совмещения государственными учреждениями функций  органов власти и хозяйствующих  субъектов неоднократно поднималась  на заседаниях Комиссии Правительства  Российской Федерации по сокращению административных ограничений в  предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление, что отражено в решениях, принятых Комиссией (например, по госнефтеинспекции, трудинспекции).

Решением этой проблемы может стать ликвидация или значительное упорядочение изъятий из содержащегося в Законе «О конкуренции» запрета на совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов. По поручению Правительства РФ разрабатывается законопроект, устраняющий изъятия из запрета на совмещение осуществления функций органов исполнительной власти и местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций, в том числе функций и прав органов государственного надзора, с коммерческой деятельностью (на договорной основе).

В проекте также предусматривается:

введение процедур доказательства необходимости государственного или  иного вмешательства в экономику  и процедур периодической оценки эффективности регулирующих мер  с возможным отказом от государственного вмешательства по результатам данной оценки;

разработка программы реорганизации  системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской  деятельности, включающей пересмотр  и сокращение контрольных и надзорных  полномочий органов государственной  власти.

Несомненно следует поддержать позицию МАП РФ о принятии дополнительных мер по установлению обязанности согласования с антимонопольными органами проектов решений органов власти о предоставлении ими льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам. Подписание Договора о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, а также проведение переговоров о присоединении России к ВТО, налагают на Россию обязательства по адаптации законодательства о предоставлении льгот и преимуществ к международным правовым нормам, предусматривающим разделение льгот и преимуществ на три категории: запрещенные, разрешенные, предоставляемые с разрешения соответствующего конкурентного ведомства. С учетом этого необходима настройка системы контроля таким образом, чтобы внимание антимонопольных органов было сконцентрировано на случаях предоставления льгот и преимуществ, оказывающих реальное влияние на состояние конкурентной среды, определение перечня случаев предоставления льгот и преимуществ, не требующих предварительного согласования, включив в него решения о предоставлении льгот и преимуществ общего характера и мер компенсации затрат хозяйствующих субъектов. В связи с внесением в российское антимонопольное законодательство правового опыта ЕС в модернизации российского законодательства планируется предусмотреть следующие положения:

дальнейшее увеличение пороговой  величины балансовой стоимости активов  юридических лиц в соответствии с требованиями ст.17 и 18 Закона РФ «О конкуренции; обеспечение контроля предоставления государственной помощи в соответствии со ст. 7 Закона РФ «О конкуренции»;

разработка процедуры учета  антимонопольными органами мнений участников сделки и иных заинтересованных лиц  в процессе рассмотрения антимонопольными органами конкретных сделок;

повышение транспарентности деятельности антимонопольных органов. (Решение Коллегии МАП РФ от 15.04.2003).

Необходимо отметить, что практика федеральных органов исполнительной власти в хозяйственной сфере  слишком масштабна. Она порождает  и тиражирует большое число однотипных по своему составу нарушений. На данном этапе существует острая необходимость принятия кардинальных мер по разрешению данной ситуации (совмещение властных и хозяйственных функций). Ее сохранение приводит к искажению конкурентной среды, поскольку приближенные к органам исполнительной власти структуры объективно получают “режим наибольшего благоприятствования” при осуществлении предпринимательской деятельности.

Следует обратить внимание еще на одну проблему. В настоящее  время наряду с федеральными органами исполнительной власти, структура которых утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2000 № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации созданы и действуют многочисленные органы, которые не являются ни федеральными органами исполнительной власти, на органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления, но при этом осуществляют функции государственного контроля (надзора).

В числе таких органов: Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации - государственный орган при Правительстве Российской Федерации; Государственная комиссия по радиочастотам, Государственная комиссия по информатизации при Минсвязи России – органы, осуществляющие свою деятельность на коллегиальной основе; Федеральная инспекция труда – единая федеральная централизованная система государственных органов; Российская транспортная инспекция Минтранса России; Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России и другие.

Принимаемые указанными органами акты согласно постановлению  Правительства Российской Федерации  от 13.08.97 № 1009 не являются нормативными правовыми актами, тем не менее, в  соответствии с положениями об указанных органах, являются обязательными для исполнения предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности.

Принимаемые такими органами акты и совершаемые ими действия нередко ограничивают самостоятельность, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, имеют своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В перечне нарушений  антимонопольного законодательства, совершаемых  федеральными органами исполнительной власти, следует указать расширительное толкование федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов  Правительства Российской Федерации, при издании ведомственных нормативных правовых актов, а также при осуществлении действий, направленных на ограничение конкуренции.

Постановлением Правительства  Российской Федерации от 06.08.98 № 898 утверждены Правила оказания платных ветеринарных услуг. согласно пункту 1 Правил, они определяют порядок и условия предоставления платных ветеринарных услуг только физическим лицам. Платные ветеринарные услуги юридическим лицам предоставляются в соответствии со статьями 1 и 421 ГК Российской Федерации. Однако Минсельхоз России приказом от 20.01.92 № 2-27-145 утвердил Перечень платных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Минсельхоза России и физическим и юридическим лицам.