Антимонопольное законодательство: динамика развития

Таким образом, неверное, по мнению МАП России, толкование Правил, а также отсутствие утвержденных Правительством Российской Федерации перечня платных ветеринарных услуг и правил их оказания юридическим лицам, позволил Минсельхозу России установить собственный Перечень услуг для хозяйствующих субъектов, не имея на то законных оснований.

Кроме того, негативным (с точки зрения конкурентной политики) следствием неоднозначного толкования положений Правил стал приказ Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации от 09.10.2001 № 40 “О порядке реализации Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” (далее Приказ).

С одной стороны, пунктом 2.10 Приказа установлено, что за проведение мероприятий по контролю плата с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не взимается. С другой стороны, в нем же (пункт 2.10 Приказа) установлены исключительные случаи, когда органы госветслужбы имеют право взимать плату. К ним относятся постоянные ежедневные мероприятия по контролю, проводимые органами госветнадзора в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации на объектах, с которыми заключены договоры на оказание платных ветеринарных услуг, а также случаи возмещения расходов на осуществление всех видов лабораторных исследований (испытаний) и ветеринарно-санитарной экспертизы продовольственного сырья и пищевых продуктов животного и растительного происхождения и другие виды услуг, отнесенные постановлением Правительства Российской Федерации к платным ветеринарным услугам. Однако статья 3 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” установила единственное исключение, когда органы государственного контроля (надзора) взимают плату – это случаи возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.

Таким образом, исключительные случаи, установленные Приказом, не соответствуют  федеральному закону, стали для деятельности хозяйствующих субъектов, вынужденных  оплачивать расходы по осуществлению  органами госветнадзора контрольных  мероприятий. Необходимо обратить внимание на то, что Приказ не прошел государственную регистрацию в Минюсте России, но направлен для исполнения органами госветнадзора.

Ситуации на товарных рынках, где  наряду с хозяйствующими субъектами хозяйственную деятельность осуществляет государственный орган, свидетельствуют о том, что условия конкуренции на таких рынках далеки от условий добросовестной конкуренции. Однако до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации МАП России не имеет возможности в полной мере оценивать деятельность “органа власти – хозяйствующего субъекта” с точки зрения антимонопольного законодательства.

III. Акты и действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Большинство отмеченных нарушений антимонопольного законодательства имеет место и в практике органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Эти нарушения имеют ряд особенностей.

Главная особенность  российского рынка на настоящем этапе его развития состоит в наличии в Российской Федерации наряду с “федеральным” ряда замкнутых “локальных”, “местных”, “региональных”, “межрегиональных” товарных рынков, границы которых часто искусственно привязываются к административным границам.

Территориальная замкнутость  товарных рынков способствует сохранению и развитию монополизма на местном  уровне. Факт территориальной замкнутости  части товарных рынков для определенных товарных групп должен быть отнесен  к существенным экономическим барьерам для развития внутреннего рынка, межрегионального товарообмена и конкуренции.

В основе государственной  конкурентной политики лежит активное преодоление сохраняющейся территориальной  сегментации рынков, а также усилившейся  в условиях финансово-экономического кризиса августа 1998 г. опасной тенденции неоправданной регионализации экономики, устранение региональных, межрегиональных и отраслевых барьеров входа на рынки, в том числе административных препятствий организации новых фирм.

Центр и регионы должны обеспечивать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, что гарантировано Конституцией Российской Федерации.

В тоже время многочисленные примеры расхождения содержания нормативных актов и действий, принимаемых на федеральном уровне, с одной стороны, и уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, с другой стороны. В то время, как федеральный центр работает над созданием предпосылок для равных условий конкуренции, на региональном уровне зачастую проводится прямо противоположная экономическая политика.

1. Органами местного  самоуправления шести из 23 муниципальных  образований Орловской области  были приняты нормативные акты, регулирующие отношения на рынке услуг по производству, хранению, закупкам и реализации зерна и продуктов его переработки. В результате экспертизы данных актов на соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в 2001 г. были выявлены административные барьеры, препятствующие свободному обращению зерна и продуктов его переработки между регионами. После вмешательства антимонопольных органов нарушения были устранены в основном в добровольном порядке.

2. В Москве в Московском городском казначействе открыты только 600 лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств, а в кредитных организациях столицы – 9000 бюджетных счетов города. Бюджетный кодекс России требует привлекать коммерческие банки для обслуживания счетов бюджета, только если подразделения Банка России отсутствуют в регионе или не имеют возможности выполнять эти функции.

Следует отметить, что подавляющее  число дел, связанных с нарушением статей 7, 8 Закона о конкуренции, возбуждаются территориальными управлениями МАП России в отношении органов местного самоуправления. Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с препятствованием законной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру городского хозяйства. В отраслевом разрезе преобладают дела по фактам нарушений:

на потребительском рынке  товаров, работ, услуг – розничная торговля (незаконное введение сертификации услуг розничной торговли, регистрации торговых предприятий в органах исполнительной власти, введения обязательного представления различных документов, не предусмотренных законодательством, установления предельных торговых надбавок к свободным отпускным ценам предприятий-изготовителей, запреты на торговлю в ночное время, на установку киосков, запреты на продажу и перемещение товаров и другие);

1. Территориальное управление  МАП России по г. Москве и  Московской области возбудило  дело в отношении Совета депутатов  Раменского района Московской  области, которое своим решением  от 26.12.2000 № 12/2 “О введении патента  и утверждении Положения “О патенте на осуществление торговли и оказание услуг в утверждении Положения “О патенте на осуществление торговли и оказание услуг в Раменском районе” установило незаконный порядок предоставления заявителями ряда документов на платной основе, не предусмотренных нормативными правовыми актами.

2. Астраханское  территориальное управление возбудило  дело в отношении Главы администрации  Астраханской области, который  постановлением от18.04.2001 № 213 “Об  установлении порядка оборота  обнаруженной и изъятой рыбы и рыбной продукции” установил запрет на реализацию рыбы и рыбной продукции осетровых пород на рынках Астраханской области, что по своей сути явилось административным барьером к свободному перемещению товаров в пределах единого экономического пространства, установленного Конституцией Российской Федерации. В связи я противоречием данного акта пункту 1 статьи 7 Закона о конкуренции в отношении Главы администрации Астраханской области было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и выдано предписание о приведении постановления в соответствие с действующим законодательством.

в сфере перевозки  пассажиров автотранспортом – незаконное установление преимуществ для муниципальных предприятий автотранспорта и создание барьеров для деятельности на этом рынке коммерческим автотранспортным предприятиям, создание неравных условий доступа на рынок, а также проведение конкурсов и предъявление требований о заключении перевозчиками договоров на право осуществления пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах, в случаях, не относящихся к размещению заказа на оказание услуг (выполнение работ) для муниципальных нужд, и другие (значительное количество жалоб хозяйствующих субъектов, занимающихся пассажирским перевозками автотранспортом, на действия органов местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции и ущемление их интересов отмечено в 2001-2002 гг. практически во всех регионах).

В 2002 г. МАП России принял к своему производству и рассмотрел дело, возбужденное по признакам нарушения  органами местного самоуправления г. Оренбург  пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции, выразившегося в принятии Оренбургским городским Советом Постановления от 22.02.2002 № 14 (далее – Постановление) и издании во исполнение указанного постановления Распоряжения Главы г. Оренбург от 06.05.2002 № 1557-р (далее – Распоряжение), ограничивающих самостоятельность хозяйствующих субъектов и необоснованно препятствующих их деятельности в сфере перевозок пассажиров.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что упомянутые акты, установили такой порядок, при  котором для получения права  осуществлять на коммерческой основе перевозки пассажиров на муниципальных  маршрутах г. Оренбурга, перевозчикам необходимо пройти конкурсный отбор, по результатам которого с ними заключается договор на право пользования муниципальной транспортной сетью (конкретным маршрутом).

Было также  установлено, что в результате реализации указанных актов, ограничивается самостоятельность хозяйствующих субъектов, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право осуществлять деятельность по перевозке пассажиров (получивших соответствующие лицензии), и создаются благоприятствующие условия деятельности победителям конкурса, заключающиеся в отсутствии других конкурентов в связи с исключением доступа на рынок других хозяйствующих субъектов в течение года (до проведения следующего конкурса).

По результатам  рассмотрения дела МАП Россия было принято решение о признании органов местного самоуправления города Оренбурга (Администрации г. Оренбурга и Оренбургского городского Совета) нарушившими пункт 1 статьи 7 Закона о конкуренции в части необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов на рынке пассажирских перевозок, путем  принятия Постановления и Распоряжения, а также совершения действий, ограничивающих самостоятельность хозяйствующих  и создающих благоприятствующие условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, что, в свою очередь, приводит к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров в городе Оренбурге, и выдано предписание об устранении допущенного нарушения.

Распространенными на уровне органов местного самоуправления также являются нарушения, связанные с указаниями о приоритетном заключении договоров о поставке товаров, оказании услуг, введением налогов, сборов и иных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством.

В условиях постоянного  недофинансирования местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют попытки использовать предпринимательские  структуры в качестве источника  финансовых и имущественных поступлений  на внебюджетные счета, расходование денежных средств мс которых производится, как правило, бесконтрольно.

Неправомерное предоставление тех или иных льгот, исключительных прав и преимуществ одному или  нескольким хозяйствующим субъектам  также существенно влияет на состояние  конкуренции.

Следует отметить, что органы власти, рассматривая вопрос о возможности предоставления субсидий отдельным предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории их региона, зачастую упускают из вида, что географические границы рынка редко совпадают с границами конкретных административных единиц. В результате – предоставление льготного режима деятельности для предприятий одного региона приводит к нарушению конкурентной среды на товарном рынке в целом.

В адрес Самарского территориального управления МАП России поступили обращения Самарской Губернской Думы и Администрации Самарской области и просьбой проанализировать ситуацию, сложившуюся в Самарской области в результате снижения крупнейшими молокоперерабатывающими предприятиями области закупочных цен на молоко в летний период 2002 г. на 30% по сравнению с началом 2002 года и на 25 % по сравнению с аналогичным периодом 2001 г.

По информации заявителей, одним из самых крупных  молокоперерабатывающих предприятий  Самарской области ОАО “Самаралакто”  летом 2002 г. была установлена закупочная цена молока ниже себестоимости производства молока, что крайне негативно отразилось на рентабельности производителей молока, осуществляющих свою деятельность на территории Самарской области.

В результате анализа состояния рынков производства и переработки молока в указанном регионе было установлено, что причиной столь значительного снижения закупочных цен на молоко ОАО “Самаралакто” является то, что необходимый объем молока поставляется данному предприятию молокопроизводителями из соседних с Самарской областью регионов. При этом установленный ОАО “Самаралакто” уровень цен был приемлем для молокопроизводителей, осуществляющих свою деятельность в тех регионах, где были приняты решения о предоставлении субсидий на продукцию животноводства.