Антимонопольное законодательство: динамика развития

Количество возбужденных дел по ст. 7 Закона “О конкуренции”

По словам руководителя МАП России И.А.Южанова, главные нарушители законодательства о конкуренции – это не бизнес, а почти на две трети наши федеральные органы исполнительной власти, субъекты Российской Федерации и муниципалитеты. 64% всех нарушений антимонопольных норм совершается чиновниками. При этом число нарушений не снижается.³

1. Влияние деятельности органов власти на конкурентную среду и антимонопольная политика

Необходимость осуществления  государством регулятивной функции  в экономической сфере в том  или ином виде очевидна. Однако, необходимо учитывать и способность рынка  к саморегулированию. Исходя из этого, нужно искать адекватные пути выстраивания взаимоотношений органов власти и хозяйствующих субъектов.

Российская практика показывает, что органы власти, с  одной стороны, освобожденные от необходимости вмешательства в  хозяйственную деятельность, а с  другой – сохранившие прежний объем полномочий, зачастую взамен регулирования напрямую вмешиваются в развивающиеся рыночные процессы. Это крайне негативно сказывается на конкурентной среде и ведет к подрыву рыночных принципов хозяйствования.

Нарушения антимонопольного законодательства, допускаемые органами власти, представляют гораздо более серьезную угрозу для конкуренции и развития предпринимательства, по сравнению с нарушениями, допускаемыми хозяйствующими субъектами (монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция.

При этом анализ сложившейся  в настоящее время в России ситуации позволяет выделить две  основных формы негативного влияния  органов власти на конкурентную среду.

Первая – это установление прямых ограничений по перемещению  товаров, запрещенных статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации.

Вторая – это косвенные  барьеры, которые вводятся под видом  усиления контрольных функций государства. Причем содержание таких барьеров сводится к одному – это подмена реального  государственного контроля за различными секторами рынка выдачей различных регистрационно-разрешительных документов, без сколько-нибудь эффективного контроля.

Практика работы антимонопольных  органов показывает, что нарушения  статей 7 и 8 Закона РСФСР “О конкуренции  и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (далее Закон о конкуренции) и статей 12, 13 и 14 Федерального закона “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг” (далее Закон о защите конкуренции) продолжают оставаться одними из наиболее распространенных нарушений антимонопольного законодательства.

Так за 2001 г. – I полугодие 2002 г. МАП России и его территориальными управлениями принято к рассмотрению 3375 заявлений, касающихся актов, действий и соглашений органов исполнительной власти и местного самоуправления, имеющих (могущих иметь) своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов, что составило около 37 % от общего количества поступивших заявлений, указывающих на факты нарушения антимонопольного законодательства, из них по собственной инициативе антимонопольных органов – 676 дел. Выдано 1112 предписаний, из которых более 87 % исполнено.

Вместе с тем, ряд  решений и предписаний МАП  России и его территориальных  органов по результатам их обжалования  в судебных инстанциях были отменены, что свидетельствует о недостаточно тщательной подготовке в ходе рассмотрения отдельных дел доказательной и методологической базы по ним. Кроме того, результаты анализа судебной практики антимонопольных органов свидетельствуют о необходимости разработки и внедрения подробных методик анализа состояния конкретных рынков в целях правильной оценки влияния актов и действий органов власти на складывающуюся на таких рынках ситуацию.

Статистика также показывает, что наметившаяся в 1994 – 1996 гг. тенденция роста количества дел, рассмотренных по фактам нарушения статей 7 и 8 Закона о конкуренции, и их удельного веса в общем количестве дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства, сохранялись до 1999 – 2000 гг. С 2000 г. число таких нарушений не уменьшается, оставаясь стабильным на протяжении последних 3 лет, однако произошло существенное изменение фактических составов нарушений.

Значительно выросший в  последние годы объем законодательства Российской Федерации, а также его  усложнение и детализация порождают более сложные по сравнению с прошлыми годами составы нарушений антимонопольного законодательства органами власти. При этом стремительное развитие способов информационного обмена приводит к быстрому распространению однотипных нарушений по всей территории Российской Федерации, что также способствует увеличению абсолютного числа нарушений. При этом практика показывает, что число допущенных органами власти нарушений антимонопольного законодательства больше там, где между антимонопольными органами и иными органами власти не налажено сотрудничество, в том числе и информационное. Часто причинами подобных нарушений становится недостаточная осведомленность органов власти о требованиях антимонопольного законодательства.

Необходимо также отметить, что в 2003 г. ожидается увеличение числа дел, возбужденных по фактам нарушений антимонопольного законодательства, властными структурами, в связи с последними изменениями и дополнениями в Закон о конкуренции.

Федеральным законом  от 09.10.2002 № 122-ФЗ в Закон о конкуренции были внесены изменения и дополнения, в их числе – новая редакция статей 7 и 8, которая должна позволить антимонопольным органам усилить контроль за деятельностью властных структур в хозяйственной сфере. В названных статьях  установлены определенные правила деятельности не только для органов исполнительной власти разного уровня вертикали власти и органов местного самоуправления, но и для “иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций”.

Свыше 10 лет на территории города Москвы государственной ветеринарный надзор в соответствии с Положением об Объединении ветеринарии г. Москвы, утвержденным распоряжением Правительства г. Москвы от 11.10ю91 № 521 РП (далее – Положение об Объединении) осуществляет Объединение ветеринарии г. Москвы (далее – Объединение).

В то же время, пунктом 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 “О ветеринарии” (далее –  Закон о ветеринарии) установлено, что в систему Государственной  ветеринарной службы Российской Федерации входят в том числе управления (отделы) ветеринарии в составе администраций автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов и городов. Они же (управления и отделы ветеринарии) согласно пункту 2 Положения о государственном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.94 № 706, являются органами государственного ветеринарного надзора.

Ни управление, ни отдел ветеринарии в составе  администрации города Москвы в соответствии с требованиями Закона о ветеринарии до настоящего времени не созданы.

К чему это  привело? – Функции государственного контроля в области ветеринарии  на территории города Москвы продолжает осуществлять Объединение, одновременно оказывая платные ветеринарные услуги (такое право предоставлено Положением об Объединении).

Действительно, в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства запрещается совмещение функций федеральных органов  исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Однако, до внесения изменений и дополнений в статью 7 Закона о конкуренции, распространивших действие положений данной статьи на “иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций”, МАП России не имел возможности использовать указанные нормы антимонопольного законодательства в отношении Объединения, поскольку последнее не являлось ни одним из перечисленных в старой редакции органов.

Учитывая изложенное и принимая во внимание измененную редакцию Закона о конкуренции, в  настоящее время МАП России рассматривает  вопрос о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в деятельности Объединения.

В последние годы наметилась тенденция закрепления антиконкурентных положений в актах законодательных  органов власти. Еще одним позитивным моментом для антимонопольных органов  стало то, что положения Закона о конкуренции, распространявшиеся ранее только на органы исполнительной власти, теперь в равной степени могут быть применены и к представительным органам власти субъектов Российской Федерации.

Новая редакция закона устанавливает  прямой запрет издания антиконкурентных актов и законодательными органами субъектов Российской Федерации, что восполняет пробел в борьбе с незаконными административными барьерами и позволит антимонопольным органам обращаться в судебные органы с исками о признании таких актов недействительными, а действий – незаконными.

Еще одним позитивным дополнением  Закона о конкуренции стало введение пункта 2 статьи 7, согласно которому согласованию с антимонопольным органом подлежат проекты решений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам.

Касаясь вопроса исполнения предписаний, необходимо отметить, что, к сожалению, нередки случаи, когда  орган власти, в отношении которого выдано предписание об устранении допущенного  нарушения, формально исполняя требования антимонопольных органов, отменяет содержащий нарушение акт и одновременно принимает новый с теми же нарушениями.

Такие факты выявлены в практике ряда федеральных органов  исполнительной власти (МПС России, Минкультуры России) и органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1. МАП России в отношении МПС России было возбуждено дело в связи с изданием телеграфного указания МПС России от 29.09.99 № Л-10951, вследствие чего на рынке заготовки реализации металлолома  были созданы благоприятствующие условия деятельности хозяйствующему субъекту – коммерческо-посреднической организации ГП “Росжелдорснаб” и ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов, работающих на том же рынке.

МАП России предписанием от 17.01.2000 обязал МПС России прекратить нарушение путем отмены указанной телеграммы. Однако решение и предписание выполнены лишь формально, так как фактически была произведена отмена пунктов указания с уже истекшими сроками.

Более того, МПС  России издало новое указание от 22.02.2000 № И-381у, которое создавало еще  более благоприятствующие условия деятельности ГП “Росжелдорснаб” на рынке реализации металлолома, в связи с чем МАП России возбудил новое дело в отношении МПС России.

2. В 2000 г. Мурманским территориальным управлением МАП России было возбуждено дело в отношении Мурманского городского совета, принявшего решение от 15.09.99 № 26-243, которым было утверждено Положение о порядке регистрации объектов торговой деятельности на территории города Мурманска (далее – Положение), и решение от 15.06.99 № 24-229, утвердившего Правила оптовой, розничной торговли и оказания услуг общественного питания на территории г. Мурманска (далее – Правила). Указанными актами на территории города Мурманска была введена дополнительная, не предусмотренная законом, разрешительная система допуска к осуществлению предпринимательской деятельности на территории города Мурманска (ведение реестра, выдача хозяйствующим субъектам паспортов объектов торговой деятельности).