Антимонопольное законодательство: динамика развития

По результатам  рассмотрения дела было вынесено решение  и выдано предписание Мурманскому  городскому Совету об отмене полностью Положения и Правил.

По результатам обжалования  решения в арбитражном суде, постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Северо-Западного  округа от 29.04.2002 Мурманскому городскому совету отказано в иске о признании недействительными решения и предписания Мурманского ТУ МАП России.

Однако по окончании рассмотрения дела арбитражным судом, Мурманский городской совет исполнил предписание  формально: решением от 24.06.2002 № 16-157 признал утратившим силу Положение, утвердив решением от 24.06.2002 № 16-158 Положение о порядке учета объектов, предоставляющих услуги торговли и (или) общественного питания на территории города Мурманска, содержащее нарушения, аналогичные допущенным в отмененном.

В связи с этим руководитель Мурманского ТУ МАП России рассмотрел дело о порядке особого производства и выдал предписание, которое в настоящее время обжалуется в МАП России.

II. Акты и действия федеральных органов исполнительной власти

Опасность нарушений, допускаемых федеральными органами исполнительной власти, главным образом определяется тем, что посредством своих территориальных органов и подведомственных организаций указанные нарушения либо реализуются на всей территории страны, либо тиражируются.

Несмотря на установленный запрет на принятие актов, а также совершение действий государственными органами, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, количество таких нарушений не уменьшается.

В связи с обращением ОАО “Щекиноазот” Тульской области  по вопросу, касающемуся создания для  него МПС России неравных тарифных условий с конкурирующим предприятием Новомосковская акционерная компания (НАК) “Азот” при перевозках на экспорт выпускаемой продукции – метанола через погранпереход при перевозках на экспорт выпускаемой продукции – метанола  через погранпереход Суземка, МАП России было возбуждено дело по признакам нарушения МПС России пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что МПС России указанием от 23.03.2000 № 226 установило для НАК “Азот” спецставку в  размере 13,5 долл./т, что на 10 долл./т  меньше, чем провозная плата для  ОАО “Щекиноазот”. В результате этого ОАО “Щекиноазот” несло убытки, так как его продукция оказывалась неконкурентоспособной.

Предписание МПС России не выполнило и направил в арбитражный  суд иск о признании недействительными  решения и предписания МАП  России по данному делу. Правомерность  решения МАП России по делу подтверждена решением Арбитражного суда г. Москвы. Предписание исполнено.

Незаконные указания МПС России затем претворяются в жизнь железными  дорогами.

В отношении МПС России было возбуждено дело по признакам  нарушения статьи 7 Закона о конкуренции, выразившегося в издании МПС России телеграммы от 24.07. 2000 № И-8110, которым МПС России обязало все структурные железнодорожные подразделения немедленно прекратить прием к перевозке грузов импортного происхождения, прибывающих на станцию назначения с расчетом платы по ставкам Тарифной Политики СНГ (далее ТП СНГ) и отправляемых со станций с расчетом по Прейскуранту № 10-01, а также производить оплату только по ставкам ТП СНГ. МАП России оценил данное указание как необоснованно препятствующее осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и ограничивающее самостоятельность хозяйствующих субъектов.

По результатам  рассмотрения МАП России данного  дела МПС России было выдано МПС  России предписание о прекращении  нарушения путем отмены телеграфного указания от 24.07.2000 г. № 8110 (в ред. телеграммы от 21.09.200 г. № Ш-10657).

Негативным  последствием издания данного телеграфного указания стал также ряд нарушений  статьи 5 Закона о конкуренции, допущенных железными дорогами, поскольку вследствие немедленного прекращения ими приема грузов к отправке и требований железнодорожников производить оплату по ставкам ТП СНГ была нарушена динамика движения, имело место скопление вагонов с украинской солью и минеральным концентратом “Галит” и, как следствие, порча продукции. Так, Ростовским территориальным управлением были рассмотрены дела, возбужденные по признакам нарушения статьи 5 закона о конкуренции Северо-Кавказской железной дорогой (станции: Лихая, Новомихайловская, Таганрог, а также Ростовское и Лиховское отделение Северо-Кавказской железной дороги).

Правомерность принятых антимонопольными органами решений  и предписаний подтверждена решениями  арбитражных судов.

Всего за 2000 – 2002 гг. МАП  России были возбуждены в отношении  МПС России 24 дела, по 13 из которых  выданы предписания о прекращении  нарушений антимонопольного законодательства, а одно дело – в стадии рассмотрения.

Значительно увеличилось  в 2001 – 2002 гг. количество дел, связанных  с нарушением статьи 7 Закона о конкуренции  со стороны Госкомрыболовства России, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органы рыбоохраны, входящих в систему Госкорыболовства России. За 2002 г. только МАП России возбуждено и рассмотрено 4 дела.

Так, МАП России было рассмотрено  дело о нарушении Госкомрыболовством России и Администрацией Магаданской области пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции, выразившемся в необоснованном предоставлении ОГУП “Магаданское предприятие по добыче и переработке морепродуктов” льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим рыбодобывающим предприятиям области, и создании дискриминирующих условий деятельности этих предприятий в результате распределения промышленных квот на вылов минтая.

По результатам  рассмотрения указанного дела было принято  решение о нарушении Госкомрыболовством России антимонопольного законодательства и рекомендовано Госкомрыболовству России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.20000 № 1010 разработать проект Положения о порядке распределения промышленных квот на вылов (Добычу) водных биологических ресурсов, выделяемых субъектами Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями, с последующей его регистрацией в Минюсте России.

В данных случаях предпосылкой для необоснованности подобных решений является отсутствие необходимой нормативной правовой базы.

Этот недостаток, в  частности, призваны ликвидировать  те изменения в законе о железнодорожном  транспорте, которые внесены в  целях законодательного обеспечения  реформы МПС России, направленной на разделение властных и хозяйственных функций, обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования, выделение конкурентных сфер деятельности из естественно-монопольного сектора.

Однако проблема не исчерпывается  недостатками законодательства. Практика антимонопольных органов показывает, что большинство нарушений антимонопольного законодательства, совершаемых на федеральном  уровне, так или иначе связаны  с отсутствием нормативного регулирования конкретных сфер общественных отношений даже на ведомственном уровне. Это позволяет органам власти использовать существующие правовые пробелы в своих интересах, часто нарушая требования антимонопольного законодательства.

Заполнение имеющегося правового вакуума федеральными органами исполнительной власти осуществляется зачастую без соблюдения Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.97 № 1009. Принятые вопреки требованиям указанного постановления в форме писем, телеграмм, а также направленные для исполнения не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России и не опубликованные в установленном порядке ведомственные акты чаще всего становятся объектом контроля антимонопольных органов.

В 2002 г. МАП России было рассмотрено дело, возбужденное по признакам нарушения МНС России статьи 12 Федерального закона “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг”, выразившегося в совершении МНС России действий, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг, препятствующих деятельности отдельных финансовых организаций по предоставлению финансовых услуг отдельным лицам, деятельность которых связана с поставками товаров, оказанием услуг и выполнением работ, облагаемых в соответствии с налоговым законодательством, по налоговой ставке 0 процентов, и, тем самым, ущемляющих интересы таких финансовых организаций.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что нарушения связаны с принятием МНС России и направлением для исполнения актов, имеющих внутренний характер. Более того, данные акты не направлялись на государственную регистрацию и не были опубликованы в установленном порядке.

Ряд нарушений федеральными органами исполнительной власти антимонопольного законодательства вызван недостаточной сбалансированностью контрольных (надзорных) функций, возложенных на них. Нередки случаи избыточности полномочий, а также пересечения сфер, в которых федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль (надзор), что и приводит к увеличению административных барьеров, которые становятся необоснованно тяжелым бременем для хозяйствующих субъектов, а нередко приводят к фактической невозможности осуществления ими хозяйственной деятельности.

Многие факты нарушения  антимонопольного законодательства вызваны  стремлением федеральных органов  исполнительной власти увеличить финансирование своей деятельности, помимо средств, выделяемых из федерального бюджета,.

В настоящее время продолжается практика создания федеральными органами исполнительной власти подведомственных государственных учреждений, которым, используя установленные законодательством правовые механизмы и обосновывая свои действия необходимостью «оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление», передана часть публичных функций.

Создание подведомственных учреждений осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с российским законодательством (в  частности, статья 120 ГК Российской Федерации, статья 31 Федерального закона “О некоммерческих организациях”).

При этом в учредительных  документах учреждений, созданных федеральными органами исполнительной власти, устанавливается  лишь частичное финансирование их деятельности за счет бюджетных средств. Иным источником их финансирования определяются доходы от деятельности по выполнению работ (услуг), осуществляемой на возмездной (договорной) основе.

Такой порядок финансирования организаций, созданных в форме учреждений, формально не противоречит требованиям гражданского законодательства. Однако, коммерциализация деятельности, связанная с осуществлением властных полномочий, а равно наделение государственных учреждений функциями государственно-властного характера и функциями хозяйствующего субъекта приводят к искажению принципов государственного управления, установлению дополнительных административных барьеров, способствует росту недоверия к государственным структурам.

Характерным примером наделения  федеральными органами исполнительной власти своими функциями хозяйствующего субъекта является создание Минкультуры России Государственного учреждения “Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации” (далее ГУ “Дирекция...”),

В Уставе ГУ “Дирекция...”  в качестве основных целей его создания и деятельности обозначены – выполнение федеральных целевых программ в области культуры, а также осуществление контрольных функций самого Минкультуры России за выполнением тех же федеральных целевых программ (пункт 2.1. Устава).

Таким образом, наряду с осуществлением контрольных функций ФОИВ (Минкультуры России) ГУ “Дирекция...” Уставом предоставлено право заниматься “предпринимательской деятельностью и оказывать платные услуги” (п. 2.21. Устава – осуществление мероприятий по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов и реставрации памятников истории и культуры; п. 2.2. Устава – осуществление функций заказчика-застройщика; проведение ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия, находящихся во собственности Российской Федерации, расположенных за рубежом и др.)

Понимая объем  задач и функций Минкультуры  России и осознавая объективные  трудности в осуществлении всеобъемлющего контроля за ходом выполнения федеральных  целевых программ, следует согласиться  с целесообразностью и возможностью передачи части функций Минкультуры России ГУ “Дирекция...”. Однако, недопустимо одновременное предоставление тому же ГУ “Дирекция...” полномочий по выполнению целевых программ, ход реализации которых оно же (ГУ “Дирекция...”) контролирует.

Пример создания федеральными органами исполнительной власти государственных  учреждений, деятельность которых направлена на обеспечение выполнения функций  самого федерального органа исполнительной власти и, которому одновременно предоставлено  право осуществлять предпринимательскую деятельность, - подведомственное Госстрою России Государственное учреждение “Федеральный Лицензионный центр при Госстрое России” (далее ГУ ФЛЦ).

Вследствие тесной организационной  взаимосвязи ГУ ФЛЦ с Госстроем  России лица, желающие получить лицензию Госстроя России на осуществление таких видов деятельности, оказываются вынужденными обращаться за услугами ГУ ФЛЦ.

Выполняемые ГУ ФЛЦ на платной основе работы (услуги) находятся в неразрывной  связи с возложенными на Госстрой России функциями и полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности в области проектирования и строительства.

Фактически  деятельность ГУ ФЛЦ направлена на обеспечение (в т.ч. техническое) деятельности Госстроя России по лицензированию, но существование ГУ ФЛЦ в качестве промежуточного звена в процессе лицензирования не упрощает указанный процесс, а лишь затрудняет его, вынуждая соискателей лицензии нести дополнительные, не предусмотренные законодательством Российской Федерации о лицензировании расходы в ходе получения лицензии на осуществление деятельности в области проектирования и строительства.