Антимонопольное законодательство: динамика развития

Безусловно, поддержка исполнительной властью отдельных предприятий  и отраслей является неотъемлемым элементом  государственной экономической  политики. Однако неправомерное предоставление государственных средств, тех или  иных льгот и преимуществ может  существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек производства, привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентноспособных и нежизнеспособных производств. Бесконтрольное и законодательно не урегулированное выделение финансовых средств и предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны органов исполнительной власти создает благоприятную почву для коррупции и иных преступлений в экономической сфере.

Еще один блок проблем  – маркирование потребительских  товаров идентификационными марками, которое вводится нормативными правовыми  актами субъектов Российской Федерации  под разными наименованиями и под предлогом борьбы с некачественными товарами является одним из наиболее распространенных ограничений предпринимательской деятельности. В ряде субъектов Российской Федерации такое маркирование получило распространение и вводилось не только на алкогольную продукцию, но и на табак и табачные изделия, видео- и аудио-продукцию, чай, кофе, косметику, безалкогольные напитки, минеральную воду и др.

В подготовленном в 2001 г. докладе МАП России “О конкурентной политике Российской Федерации (1999-2001 гг.)” было отмечено, что рынок алкогольной продукции наиболее часто подвергается антиконкурентным действиям со стороны органов исполнительной власти. Регулирование оборота алкогольной продукции на региональных рынках преследует различные цели, включая протекционизм в отношении местных производителей, поддержку государственных предприятий, работающих в сфере производства, хранения, реализации алкогольной продукции, увеличение налоговых поступлений и иных доходов своего регионального бюджета.

Однако, с принятием поправок в ст. 12 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», таких нарушений не выявлено.

Преимущественно на региональном уровне существует и еще одна проблема. Законодательством Российской Федерации предусмотрены случаи двойного финансирования целого ряда государственных контрольных и надзорных учреждений (центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения государственной ветеринарной службы Российской Федерации, учреждения государственного энергетического надзора в Российской Федерации). Такие организации используют свой законодательно установленный двоякий статус, нарушают законодательство Российской Федерации, в частности, Закон о конкуренции. Суть нарушений, как правило, состоит: в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; ограничении самостоятельности хозяйствующих субъектов; создании дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

На практике существует проблема привлечения таких организаций  к ответственности за нарушение  конкурентного законодательства.

Она заключается в  том, что, несмотря на наличие властных функций, перечисленные службы не могли быть отнесены ни к одному из субъектов нарушений статей 7 и 8 Закона о конкуренции, поскольку не являлись ни федеральными, ни региональными органами исполнительной власти.

Однако в настоящее  время ситуация изменилась в связи  в внесением в октябре 2002 г. изменений и дополнений в Закон о конкуренции, благодаря которым антимонопольный контроль деятельности организаций, не являющихся органами власти, но при этом наделенных их функциями.

IV. Соглашения и согласованные действия органов власти. Конкурсы

До сих пор серьезной проблемой в практике антимонопольного законодательства является выявление и пресечение соглашений или осуществления согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Такие соглашения (согласованные действия) прямо запрещены статьей 8 Закона о конкуренции. При этом наиболее актуальной для МАП России остается проблема доказывания таких фактов.

Объективное отсутствие прямых доказательств (выраженных в какой-либо материальной форме), свидетельствующих о заключении органами власти таких соглашений, часто приводит к тому, что антимонопольные органы вынуждены прекращать дела, возбужденные по признакам нарушения статьи 8 Закона о конкуренции.

В 2002 г. МАП России возбудил в отношении Минтруда России дело про признакам нарушений законодательства, допущенных в ходе проведения Минтрудом  России открытых конкурсов на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд по лотам “ 118 и № 119.

По результатам  рассмотрения МАП России представленных документов с учетом объяснения сторон, а также лиц, участвующих в  деле, наличие фактов нарушения статьи 8 Закона о конкуренции не было подтверждено. В связи с этим данное дело пришлось прекратить.

Вместе с  тем, материалы, свидетельствующие  о фактах нарушения Минтрудом  России законодательства Российской Федерации  о конкурсах на размещение заказов  на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, выявленные Комиссией в ходе рассмотрения дела направлены в Минэкономразвития России по принадлежности.

Вместе с тем, негативные последствия  для конкурентной среды, возникающие  в связи с нарушением органами власти требований статьи 8 Закона о конкуренции, характеризуются прежде всего своей масштабностью, способной не только ограничить конкуренцию на определенном товарном рынке, но и привести к устранению ее как таковой.

Большое число нарушений  антимонопольного законодательства тем или иным образом связано с нарушением правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов.

Причиной этого, по мнению МАП России, является, в том числе  недостаточно подробная законодательная  регламентация порядка проведения конкурсов, а также случаев, в которых проведение таких конкурсов необходимо.

Так, недостаточно конкретное определение “государственных нужд”, предложенное в Федеральном законе от 06.05.99 № 97-ФЗ “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, по мнению МАП России, привело к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг, вследствие проведения Минобороны России конкурса по отбору организации для оказания услуг по изготовлению и установке надгробных памятников погибшим (умершим) военнослужащим, по результатам проведения которого был заключен договор от 03.06.2002 между Минобороны России и Военно-мемориальной компанией на оказание указанных услуг. По мнению МАП России, в данном случае Минобороны России не имело права организовывать подобный конкурс, поскольку заказчиком таких услуг являются родственники погибших (умерших) военнослужащих, а не Минобороны России.

Необходимо отметить, что практически  во всех органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления работа по размещению бюджетных средств на конкурсной основе находится в начальной стадии.

Анализ информации, поступающей  из территориальных управлений МАП  России свидетельствует о складывающейся практике объявления открытых конкурсов и торгов лишь в тех случаях, когда отсутствуют местные поставщики и есть необходимость привлекать иногородних хозяйствующих субъектов. Имеются факты, когда выполнение заказа поручается конкретному предприятию для предотвращения его банкротства или ликвидации.

2. Повышение эффективности управления государственной собственностью

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную  перспективу (2002-2004 гг.) в качестве одного из основных направлений действий Правительства Российской Федерации предусмотрен поэтапный отказ от использования права хозяйственного ведения и оптимизации количества унитарных предприятий. Однако, как отмечалось Минимуществом России в докладе, подготовленном к заседанию Правительства Российской Федерации 06.02.2003 г., проведенная работа не принесла ощутимых результатов. В связи с этим Правительством Российской Федерации намечен к реализации комплекс мер по повышению эффективности управления государственной собственностью, в том числе оптимизации структуры и количества государственных унитарных предприятий (далее ГУП) и учреждений. Для решения конкретных задач по реализации данного комплекса мер необходимо привлечение антимонопольных органов.

Статьей 9 Закона “О конкуренции” с  12.10.2002 г. введены антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления, предусматривающие в частности запрет на участие в конкурсе лиц, аффилированных с его организатором. Закреплено также право на обжалование результатов конкурса, в ходе которого были нарушены требования статьи 9, и признание их недействительными. Однако остается неурегулированным вопрос об участии ГУП в конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. В 2002 г. конкурсы, организаторами которых являлись федеральные органы исполнительной власти, в основном выигрывали учрежденные ими ГУПы. Причинами такого положения вещей является не только нерешенность проблемы определения порядка ведомственной принадлежности ГУПов, но и недостаточно подробная законодательная регламентация как порядка проведения конкурсов, так и случаев, в которых проведение конкурсов обязательно.

В рамках конкурентной политики необходимо рассматривать государственные  учреждения не только с точки зрения оптимизации системы управления государственной собственностью, но и с позиций минимизации их влияния на конкурентные отношения. В этих условиях важно определить отношение к практике двойного финансирования государственных учреждений.

Актуальной на данный момент остается проблема выравнивания условий доступа  к природным ресурсам. Ее решение  намечено в рамках подготовки проекта  федерального закона «О недрах» путем закрепления антимонопольных требований к проведению торгов на право пользования участниками недр.

3. Интеллектуальная собственность

Интеллектуальная собственность  является важнейшим объектом экономической  политики, направленной на поощрение инвестиций, расширение ассортимента и повышение качества продукции. Решение этих задач осуществляется, в том числе, в рамках антимонопольной политики, проводимой путем предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции.

Анализ, проведенный антимонопольными органами, показывает, что основная доля выявленных фактов недобросовестной конкуренции связана с нарушением исключительных прав. При этом сохраняется наметившаяся в последние годы тенденция к увеличению количества дел, возбужденных по фактам таких нарушений.

Товарные знаки, выполняя функцию  установления происхождения товара, тем самым обеспечивают ответственность  производителя перед потребителем за качество продукции. Товарные знаки  помогают удержать потребителя, что  является не менее эффективным конкурентным преимуществом, чем привлечение новых потребителей. Проведенные исследования показывают, что предотвращение ухода только 5 % потребителей способно увеличить прибыль на 85 % в банковской  системе, 50 % в сфере страхового бизнеса и 30 % в автосервисе. Товарный знак может являться также определяющим фактором для успешного выхода на рынок. Поэтому наиболее часто недобросовестная конкуренция выражается в незаконном использовании товарных знаков.

Особу сложность представляют случаи намеренного присвоения российскими компаниями товарных знаков известных зарубежных компаний, не охраняемых в России, с целью создания препятствий входа на рынок. Приняты поправки в Закон “О конкуренции” и корреспондирующие им поправки в Закон Российской Федерации “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”, суть которых сводится к тому, что описанные случаи могут квалифицироваться как недобросовестная конкуренция. Решения МАП России являются основанием для аннулирования регистрации товарного знака.

Другая проблема связана с тем, что, несмотря на положение статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации  о необходимости законодательного определения порядка регистрации  и использования фирменных наименований, закон о фирменных наименованиях отсутствует, что вызывает сложности при пресечении использования хозяйствующими субъектами идентичных или сходных до степени смешения фирменных наименований.

Для решения этой задачи были приняты  в 2002 г. изменения в Закон “О конкуренции”. Отныне антимонопольному органу предоставлено право выдачи хозяйствующим субъектам предписаний об изменении или ограничении использования фирменных наименований, что при отсутствии специального законодательного регулирования позволит улучшить правовую защищенность фирменных наименований. Однако законодательство по-прежнему не определяет детально, какие именно действия относятся к нарушениям прав на фирменное наименование, а также содержание права на фирменное наименование. В связи с этим Роспатенту совместно с МАП России и иными заинтересованными федеральными органами, исполнительной власти поручено разработать проект федерального закона “О фирменных наименованиях” (пункт 32 раздела I Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2003 г. № 268-р).

V. Заключительные положения

1. Правовое обеспечение антимонопольной деятельности в России имеет достаточно объемную нормативную базу и необходимую институциональную систему реализации. Антимонопольное законодательство рассредоточено по различным законодательным актам. Основным системообразующим нормативным актом является Федеральный закон «О конкуренции …». Среди специалистов нет однозначного мнения о том, насколько единым должно быть антимонопольное законодательство. Законодательные акты регулирующие различные сферы (банковское дело) и отрасли хозяйственной деятельности (сельское хозяйство) более мобильны и детальны в учете специфики антимонопольных критериев и правил применительно к каждой отрасли или сфере. В этом смысле приоритет Закона «О конкуренции…» не является очевидной. Определенная опасность и сложность возникает в процессе правоприменения антимонопольных норм, когда не совпадает понятийный ряд различных законов и критерии тех или иных антимонопольных инструментов. В этом случае требуется безусловное и однозначное толкование положений антимонопольного законодательства и как следствие – ориентация на приоритет системного Закона «О конкуренции….
2. Наиболее сложной проблемой в осуществлении конкурентной политики является применение антимонопольных норм к субъектам публичной власти, к отношениям в сфере публичной собственности (государственной и муниципальной). По данным Госкомстата России государственная собственность в промышленности составляет около 18%. На самом деле реальный вес госсектора в экономике составляет более 60%. По сути дела экономика в России ( по данным Е.Г.Ясина) остается государственной. В этой ситуации наблюдается некий двойной стандарт отношения антимонопольных органов к хозяйствующим субъектам - имеют ли они отношение к публично-властным образованиям или нет. Приоритет как правило отдается публичной сфере.
3. Антимонопольная политика в России относится к уровню «очень большой политики». Ведь основную часть национального богатства производят «естественные монополисты», другие крупные финансово-промышленные группы с участием государства. Поэтому выравнивание условий конкуренции относится к области реального влияния крупнейших политических и финансовых групп. И Министерство по антимонопольной политике РФ на сегодняшний день выступает одним из рядовых исполнительных инструментов осуществления антимонопольного законодательства. В этой связи, безусловно, необходимо повышать политико-правовой уровень антимонопольных органов в процессе обеспечения конкурентной политики.
4. Одной из проблем эффективной деятельности антимонопольных органов является координация их действий и полномочий, а также координации их полномочий с иными контрольными и надзорными органами. Избыточность полномочий, а также пресечения сфер, в которых федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль (надзор) приводит к необоснованному увеличению административных барьеров.
5. Основным злом российской практики взаимоотношения государственной власти и хозяйствующих субъектов является безусловная поддержка исполнительной властью отдельных предприятий и отраслей, в том числе неправомерное предоставление тех или иных льгот, исключительных прав и преимуществ одному или нескольким хозяйствующим субъектам. Эта ситуация самым пагубным образом влияет на состояние конкуренции, структуру издержек производства, приводит к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Эта проблема опасна еще тем, что антимонопольные органы не способны справиться с ней самостоятельно.
6. Федеральному законодателю наконец более однозначно решить вопрос о совмещении государственными органами функций публичных органов власти и хозяйствующих субъектов, а также о передаче части публичных функций хозяйствующим субъектам.⁴