Бюджетная система РФ на современном этапе

 

 

Содержание

 

Введение 2

1. Теоретические аспекты функционирования бюджетной системы 4

1.1 Понятие и законодательные основы бюджетной системы РФ 4

1.2 Основные функции бюджетной системы РФ 9

1.3 Роль и значение бюджетной системы РФ 10

2. Современное состояние бюджета РФ 12

2.1 Анализ исполнения бюджета РФ 12

2.2 Современные проблемы исполнения Федерального бюджета 19

3. Основные направления совершенствования Бюджетной системы 21

Заключение 24

Список литературы 26

 

 

Введение

 

Актуальность. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав -- государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.

Бюджет - это публичные экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования определенного государственно-территориального или муниципального образования централизованного денежного фонда, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом.

С практической стороны одним из основных условий эффективной реализации бюджетно-правовой политики является включенность какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года¹.

В данной работе предлагается рассмотреть устройство бюджетной системы и обозначить основные проблемы исполнения бюджета.

Задачи:

необходимо определить, что является бюджетной системой в РФ;

рассмотреть современное состояние бюджетной системы РФ путем определения принципов и проблем;

рассмотреть основные функции бюджетной системы РФ;

определить роль бюджетной системы РФ;

провести анализ и показать основные проблемы исполнения бюджета;

дать рекомендации по совершенствованию бюджетной системы.

Работа состоит из трех глав, введения и заключения. В первой главе рассматриваются теоретические аспекты функционирования бюджетной системы РФ, во второй главе проводится оценка современного состояния бюджета РФ, выделяются основные проблемы исполнения бюджета. В третьей главе рассмотрены основные направления совершенствования бюджетной системы РФ.

 

 

1. Теоретические аспекты функционирования бюджетной системы

 

1.1 Понятие и законодательные основы бюджетной системы РФ

 

Бюджетная система Российской Федерации имеет законодательное определение, которое, к сожалению, только затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает: "...бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов". Относительно местоположения целевых внебюджетных фондов в составе бюджетной системы существуют различные точки зрения. Так, Ю.Петров, анализируя сложившийся порядок создания и использования средств внебюджетных фондов, делает вывод, что "они выведены за рамки финансовой системы"². По мнению А.А. Жданова, "наличие внебюджетных фондов не противоречит единству бюджетной системы Российской Федерации"³.

В финансово-правовой науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, что аргументируется следующими доводами: а) фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в)денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что "государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации".⁴

В основе построения любой системы (бюджетной в том числе) лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы должно быть отражение федеративного устройства Российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Между тем бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.

Статья 28 БК РФ содержит перечень принципов, на которых, по мнению законодателя, должна строиться бюджетная система. Однако здесь прослеживаются отдельные несоответствия содержания бюджетной системы и основных идей ее построения, поскольку принцип "эффективности и экономности использования бюджетных средств" должен лежать в основе бюджетного финансирования.

Таким образом, нормативное закрепление бюджетной системы Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно отмечается, что Россия "формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий".

Во-первых, признаки безвозмездности и безвозвратности соответствуют не всем доходам бюджета, на что в науке неоднократно обращалось внимание. Безвозвратные средства (налоги) представляют бoльшую часть бюджетных доходов, однако их безвозвратный характер несколько условен, поскольку налоги имеют публичную возмездность и возвращаются к плательщику как общественные услуги. Более того, в доход бюджета поступают средства во временное пользование, которые государство обязано возвратить полностью и в определенный срок (государственные кредиты, займы и т.д.). Определенные признаки возмездности также присутствуют у неналоговых платежей обязательного характера: лицензионных и регистрационных сборов, государственной пошлины, арендной платы и т.п.

Во-вторых, вызывает сомнение установление доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы только законодательством РФ. Действие принципа федерализма в государственном устройстве России обусловливает правотворчество и субъектов Федерации, в том числе в бюджетной сфере. Установление общих принципов налогообложения Конституция РФ относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что реализуется также через механизм правотворчества регионального уровня. Нормативные акты, регулирующие определенные виды доходов местных бюджетов, принимаются и на муниципальном уровне.

В-третьих, законодатель неоправданно сузил сферу всеобщности доходов бюджета, определив их принадлежность органам власти. Доходы бюджета принадлежат общественно-территориальному образованию в целом: Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям, а соответствующие органы власти (самоуправления) только реализуют бюджетную компетенцию от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Учитывая накопленный финансово-правовой наукой опыт исследования государственных доходов, можно предложить ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ следующее определение доходов государственного бюджета: это строго определенные нормами бюджетного права экономические отношения по поводу поступления части финансовых ресурсов в бюджет государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.

Дефиниция доходов государственного бюджета имеет важное теоретическое и практическое значение, ибо на ее основе формируется один из наиболее важных объектов бюджетных правоотношений - распределение бюджетных доходов. Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является и политически напряженной. В настоящее время на пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.

Действующее законодательство оперирует категориями "закрепленные" и "регулирующие" доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ).⁵

Однако вызывает недоумение, что термин "закрепленные доходы" используется в качестве определяющего элемента категории "собственные доходы", поскольку поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного кодекса РФ.

В финансово-правовой и экономической науке выработаны определения регулирующих доходов, которые оправдывают себя в практической бюджетной деятельности. Наиболее полно отражающим правовую сущность анализируемой категории является определение, данное Н.И. Химичевой: "Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования) в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год"⁶.

Законом РФ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" была исключена норма Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", относящая подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и подоходный налог с физических лиц к регулирующим доходным источникам бюджетов субъектов РФ. Одновременно в Бюджетном кодексе РФ сохраняет действие ст.48, закрепляющая возможность зачисления в бюджеты субъектов РФ регулирующих доходов в виде отчислений (в процентах) от федеральных налогов и иных платежей, определяемых законом о федеральном бюджете.

Таким образом, образовалась коллизия в финансовом праве, поскольку бюджетное законодательство допускает возможность возникновения правоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу зачисления в региональные бюджеты долей федеральных налогов в качестве регулирующих доходов. Необходимо восстановить в бюджетном законодательстве институт регулирующих налогов и иных платежей, поскольку данный метод бюджетного регулирования имеет определенные положительные стороны, в частности, повышает заинтересованность субъектов РФ в сборе федеральных налогов и позволяет более точно осуществлять планирование поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.

Учитывая изложенное, необходимо, как представляется, внести изменения в дефиницию регулирующих доходов, данную ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ, с учетом следующих моментов:

а) регулирующими доходами бюджетов субъектов РФ являются не федеральные налоги и иные платежи, как определяет законодательство, а отчисления от них, ибо закон о ежегодном бюджете утверждает именно нормативы отчислений в виде процентов от федеральных доходов. В сфере бюджетного регулирования термин "отчисления от федеральных налогов и иных платежей" более точен и с точки зрения макроэкономических процессов, поскольку систематическое межбюджетное перераспределение доходов осуществляется не в форме прямого зачисления федеральных налогов и иных платежей в доходы бюджетов субфедерального уровня, а методом "отщепления" от них определенной части;

б) целью установления регулирующих доходов является сбалансирование доходов и расходов бюджетов субъектов РФ.

По нашему мнению, регулирующие доходы государственных бюджетов - это закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе передаются в бюджеты субъектов Федерации, а также формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, предназначенные для бюджетного регулирования. Из этого определения выводится главная юридическая особенность регулирующих доходов - наличие их только в составе бюджетов субъектов РФ.

 

1.2 Основные функции бюджетной системы РФ

 

Как неоднократно показывалось выше, бюджетная система государства является чрезвычайно важной категорией финансов и инструментом финансовой политики. Этому способствуют выполняемые ею функции:

- экономическая (обеспечивает финансирование важнейших народнохозяйственных объектов субсидирование предприятий и производств, имеющих большое значение). Во многом роль бюджетной системы определяется конкретной экономической ситуацией (например, годы Второй Мировой войны - необходимо было увеличение выпуска военной продукции - были госкапвложения, возведение за счет госинъекции атомной промышленности; еще пример - индустриализация). Важный инструмент межотраслевого и межтерриториального распределения ресурсов. С помощью налогов и субсидий ограничиваются одни отрасли, а субсидируются другие и во многих странах мира бюджет - главный инструмент поддержки развития слабых районов);

- социальная (государство обеспечивает бесплатное образование, лечение - частичное или полное финансирование из бюджета РФ). Даже сейчас при сокращении расходов, бюджет - главный инструмент поддержки малоимущих граждан, через подоходный налог идет выравнивание населения.