Газовый промышленный комплекс России

В отрасли газораспределения не существует общенациональной холдинговой компании. В отличие от региональных электрокомпаний и предприятий связи и телекоммуникаций, контрольные пакеты акций которых сосредоточены в соответствующих холдинговых компаниях, региональные ГРО сами являются владельцами ОАО «Росгазификация», преобразованного из Центрального Треста газораспределения, который управлял отраслью в период плановой экономики. Основной функцией ОАО «Росгазификация» является разработка и отслеживание технических норм и стандартов, общефедеральных регулирующих нормативов, относящихся к сфере распределения газа, и обеспечение содействия при разработке ТЭО, прогнозов и анализов развития отрасли. 51% акций ОАО «Росгазификация» принадлежит государству, остальные акции распределены между работниками ОАО «Росгазификация» и региональными ГРО.

Фондовый рынок газораспределительной  отрасли находится в настоящее  время только на пути своего становления. Из всех предприятий отрасли не более 10% представлены в соответствующих  котировках этого рынка, причем во внебиржевом его секторе. Не менее 25,5% акций закрепляются в федеральной собственности, поскольку газораспределение рассматривается как стратегический сектор. Значительные пакеты акций находятся в собственности региональных властей, местные власти (муниципалитеты) имеют лишь очень незначительную долю собственности, остальные акции находятся в собственности юридических и физических лиц.

Газораспределительные компании до сих пор выплачивали  очень незначительные дивиденды  либо не выплачивали их совсем. Если, как ожидается, они будут реинвестировать свои доходы в расширение сетей, это положение сохранится.

Таким образом, специфика  газораспределения, в значительной степени определяющая задачи, условия  и методические особенности государственного регулирования, состоит в следующем:

• газораспределение  является отраслью, осуществляющей жизненно важную функцию - распределение газа от магистрального транспорта до потребителей, и единственным поставщиком газа для средних и мелких потребителей;

• региональные ГРО представляют собой полностью обособленные по административному признаку компании;

• в отрасли имеет  место значительное разнообразие организационной  структуры, форм и структуры собственности  ГРО различных субъектов Федерации.

Анализ проблем  системы государственного регулирования в газораспределении Российской федерации.

Отраслевая специфика  газораспределения предопределила необходимость дополнительных по сравнению  с другими отраслями мер государства  по регулированию условий деятельности. Это потребовало, помимо разработки специального законодательства, создания в структуре федеральных органов исполнительной власти специального органа регулирования - Федеральной энергетической комиссии (ФЭК).

Одновременно были образованы Региональные комиссии (РЭК), осуществляющие регулирование на территории соответствующих субъектов Федерации.

Таким образом, были созданы  организационные предпосылки для  формирования полноценной системы  государственного регулирования деятельности в газовом секторе экономики  как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Однако в отличие  от электроэнергетики этого не произошло, так как одновременно с организационными не были решены вопросы методического  обеспечения регулирующей деятельности государства в газораспределении. При этом до настоящего времени остаются в методическом плане нерешенными проблемы достаточного охвата регулированием сфер (видов) деятельности в газораспределении, а также не обеспечено методическое единство регулирования на федеральном и региональном уровнях.

Такое положение объясняется, в первую очередь, следующими причинами:

• несовершенством антимонопольного законодательства;

• отсутствием вертикали  подчиненности в системе органов  регулирования.

В электроэнергетике  предметом государственного регулирования  является вся система тарифов, включая тарифы на электроэнергию, отпускаемую конечным потребителям. Более того, деятельность по регулированию тарифов регламентируется специальным Федеральным законом. В то же время в газовой отрасли предметом антимонопольного регулирования, требующего как минимум контроля над уровнем цен и тарифов, признана исключительно транспортировка газа по трубопроводам.

Таким образом, регулирование (или хотя бы его методическое обеспечение) ценообразования на газ для населения  выпало из сферы внимания и деятельности ФЭК.

Вместе с этим создаваемые  в регионах РЭК не входят в единую систему государственного регулирования, и решения ФЭК в области  цен на газ для населения носят  для них практически исключительно  рекомендательный характер. Можно сказать, что этот уровень регулирования полностью подчинен руководству местных администраций, что определяет разнонаправленную политику в сфере ценообразования на газ для населения.

Рис. 2 иллюстрирует сложившуюся  в настоящее время систему  регулирования цен и тарифов в газораспределении с характерным разрывом функций и полномочий федерального и регионального уровней регулирования.

 

Рис. 2. Схема  регулирования цен и тарифов  в газовой отрасли Российской Федерации.

 

Становление рыночных отношений  в газоснабжении РФ с очевидностью проявляет искусственный и непоследовательный характер существующей схемы формирования цен на газ.

Представляется целесообразным выделить пять основных взаимосвязанных  групп методических и организационных проблем подхода к формированию тарифов на газ, решение которых необходимо для повышения эффективности хозяйственных отношений в региональном газоснабжении.

Первая группа проблем связана с нарушениями соответствия устанавливаемых тарифов реальным стоимостным характеристикам производства и транспортирования газа, а именно, установлением разных уровней цен на оптовом рынке газа - повышенных для промышленных потребителей и пониженных для населения, при этом дополнительным источником искажения цен является отсутствие акциза при поставке газа для населения.

Это привело к следующим  основным результатам:

• общий рост цен на товарную продукцию промышленности (особенно на повышение тарифов в  электроэнергетике) дополнительно  обострил кризис неплатежей;

• сформировалась целая спираль удорожаний, что в конечном счете проявилось в удорожании потребительской корзины населения.

Такой метод экономической  «поддержки» населения не решает проблемы, перекладывая груз роста  стоимости жизни на один из потребляемых продуктов.

Вторая группа проблем связана с установлением сбытовой надбавки для газораспределительных организаций (ГРО). Сбытовая надбавка на газ является одной из составляющих цен потребления, и регулирование ее размера не может и не должно рассматриваться в отрыве от всей системы ценообразования в условиях рыночной экономики. Сложившиеся экономические диспропорции в системе газоснабжения в значительной степени являются результатом изолированного регулирования сбытовых надбавок без учета их роли в ценообразовании и в отрыве от существующих в данной отрасли организационной структуры и структуры собственности. Отрыв методов регулирования от условий хозяйственной деятельности проявляется даже в сохранении самого названия составляющей цены потребления на газ, которая формирует доход предприятий газораспределения - «сбытовая надбавка».

Более соответствующим  экономическому содержанию этого показателя является термин «тариф на услуги»  ГРО, которые осуществляют поставку газа потребителям и предоставляют  им другие услуги.

Действующий порядок  определения уровней сбытовых надбавок к оптовой цене газа в значительной мере явился следствием отсутствия при  переходе к рыночной экономике общей  методологии и нормативной базы ценового регулирования в газовой  отрасли.

Традиционно, как следствие плановой экономики и государственной собственности на производственные мощности систем распределительного транспорта газа, сохранился метод установления сбытовой надбавки для промышленных потребителей (ДЦп) в долях к единой по стране оптовой цене газа для этих потребителей (Цпо), с той разницей, что в плановой экономике устанавливаемая величина доли принималась для обеспечения покрытия эксплуатационных затрат отрасли в целом без учета необходимых финансовых ресурсов на неотложное замещение и модернизацию части существующих газораспределительных сетей и различных технологических объектов обслуживающего и подсобного назначения, а также на выполнение намеченных программ по развитию газификации.

Вывод о занижении  оплаты сбытовых услуг подтверждается и сопоставлением ее уровня с уровнями в дореформенном периоде. Так, до 1991 года сбытовые надбавки к оптовой цене на газ составляли в среднем по регионам 25%, что обеспечивало покрытие текущих эксплуатационных затрат и частичную замену ветхих газопроводов и газового оборудования. Кроме этого ежегодно выделялись бюджетные капиталовложения на развитие газификации регионов, практически прекращенные в период перестройки экономики. Соответственно, чрезвычайное отставание ремонтных и строительно-монтажных работ в региональном газоснабжении объясняет и ситуацию, сложившуюся с реализацией программ развития газификации, которые выполнялись в период перестройки лишь на 10-15%.

Действующий порядок  установления единой по всей территории страны сбытовой надбавки не учитывал специфику структуры, протяженности и состояния газораспределительных сетей, структуры потребителей газа, территориальных особенностей, а также реализации программ газификации каждой конкретной ГРО. В действительности себестоимость услуг различных ГРО колеблется в соответствии с долей населения на обслуживаемой территории. Следствием этого является нарушение экономически обоснованных уровней и дифференциации тарифов, что противоречит существующим различиям в размещении потребителей и специфике издержек при газоснабжении различных категорий потребителей газа и приводит к искажению объективной оценки экономического положения как газоснабжающих организаций, так и потребителей.

Со временем оптовые  цены на газ для промышленных потребителей были дифференцированы сначала по 3 зонам, а затем по 6 ценовым поясам, но сбытовая надбавка для промышленности была установлена на уровне 29,5 тыс.руб./ тыс. м куб. газа, а для населения была дана рекомендация не выходить за пределы налога на добавленную стоимость (20%).

Одновременно с подготовкой зональных оптовых цен на газ в конце 2007 г. были предприняты попытки дифференциации надбавок для ГРО. Однако вследствие трудности задачи в условиях неоптимального формирования и последующей приватизации ГРО (по принадлежности Субъектам Федерации) надбавка для промышленных потребителей была оставлена на прежнем уровне.

Третья группа проблем связана с тем, что тарифы на сбытовые услуги для различных категорий потребителей устанавливаются на разных уровнях управления: для промышленных - на федеральном уровне, для населения - на региональном (РЭК совместно с главами администрации), что с учетом отсутствия независимости этих органов в политическом и экономическом аспектах не способствует реализации согласованных методов и процедур определения тарифов.

Поскольку российская ценовая  политика в газоснабжении практически  противоречила мировым стандартам соотношения затрат для разных категорий  потребителей, то уже в 2005 году привела  к структуре цен, отличающейся от мировых с точностью до «наоборот» (табл. 1).

 

Таблица 1. Сопоставление тарифов на газ на рынке России и Западной Европы в 2005 г., долл./1000 м^3.

Страна	Оптовый рынок	Категории конечного  потребления
		Промышленность	ТЭС		Ком/быт и население
Россия	59-61*	64-66*	64-66*		6-10**
Германия	70-90	140-170	120-140		300-350
Франция	70-90	130-140		н.д.	410-420

 

* Уровни тарифов приведены  с учетом НДС.

** Приведенный интервал значений соответствует средневзвешенном величине потребительских цен с учетом предоставления льгот отдельным категориям потребителей.

Конечно, это сравнение носит относительный характер, поскольку осуществляется со странами рыночной экономики, с более высоким уровнем жизни населения и наличием значительной доли импорта газа. Эти факты скорее свидетельствуют о том, что газом пользуется платежеспособное население. И все же нельзя не обратить внимание на противоположное соотношение цен на газ для промышленности (работающей на все население) и населения. При этом, как будет указано ниже, страны рыночной экономики не отказываются от элементов перекрестного субсидирования, но не за счет промышленности.

Как следует из данных табл. 1., цены на газ для населения  и комбыта в России не превышали 15% от цен для промышленных потребителей, и только к 2007 году это соотношение  выросло до 50 %.

В 2009 году по методике Федеральной энергетической комиссии впервые были утверждены дифференцированные (отдельно за пользование сетями и транспортировку газа) надбавки по 18 ГРО субъектов Федерации.

Эта работа ФЭК продолжается, однако, как и прежде, регулирование  цен для населения осуществляет РЭК. Поскольку ФЭК не затрагивает вопросов ценообразования для населения даже в методическом плане, представляется, что перекрестное субсидирование населения за счет промышленности останется на прежнем уровне.

- Четвертая группа  проблем связана с формированием ГРО и их приватизацией. В условиях рыночной экономики не могли бы сложиться ГРО со столь неэффективной структурой потребителей, приводящей к убыточной деятельности.