Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

В качестве примера обменных операций можно привести обмен внутренних ценных бумаг (ГКО) на еврооблигации (ВОЗ).

В сделках обмена ГКО на ВОЗ принимали участие как юридические, так и физические лица (резиденты и нерезиденты).

На дату расчетов обмениваемые ГКО погашались в рублях по цене их обмена, эта сумма зачислялась на счет Банка России, конвертировалась в доллары США и перечислялась на счет Министерства финансов России для оплаты за еврооблигации. Министерство финансов России обеспечивало выпуск облигаций ВОЗ (глобальных облигаций) и подтверждало права их держателей путем зачисления на счета «депо» в «Депозитарной трастовой компании» (DТС), Евроклир или Седел.

В результате обмена ГКО на облигации ВОЗ внутренний государственный долг в виде ГКО по состоянию на 1 января 1999 года сократился на сумму 4,4 млрд долл. США. Внешний государственный долг в виде ВОЗ на эту дату возрос на сумму 5,9 млрд долл. США. Общий государственный долг увеличился на сумму 1,5 млрд долл. США.

Выбор времени для проведения сделок по обмену ГКО на ВОЗ в июле 1998 года (накануне финансового кризиса августа 1998 года) можно оценить как крайне неблагоприятное для бюджета Российской Федерации. Кроме расходов при обмене ГКО на ВОЗ, связанных с высоким дисконтом (26,1 % к номиналу), федеральный бюджет взял на себя убытки владельцев ГКО, связанные с падением курса рубля против верхней границы валютного коридора.

Если операции по обмену ГКО на ВОЗ были бы проведены после установления нового стабильного курса рубля к доллару США (в декабре 1998 – январе 1999 года), то расходы бюджета были бы в несколько раз меньше.

Досрочный выкуп ценных бумаг на вторичном рынке производится агентом Министерства финансов России – Внешэкономбанком на основании отдельных поручений, включающих в себя определения вида ценных бумаг, количества и предельной цены выкупа.

Внешэкономбанк готовит также для Министерства финансов России пакет аналитических документов по состоянию рынка ценных бумаг и возможностях использования преимуществ текущей рыночной ситуации с целью сокращения расходов государственного бюджета. Данная экономия составляется за счет выкупа ценных бумаг до наступления срока погашения с дисконтом и экономии на процентных платежах.

Портфель ценных бумаг, принадлежащих Министерству финансов России, находится в депозитарии Внешэкономбанка. Однако до настоящего времени сторонами не заключен официально депозитарный договор. Взаимоотношения Внешэкономбанка и Министерства финансов России в части операций на вторичном рынке регламентируются договорными документами, определяющими основные условия взаимоотношений сторон.

Следует отметить, что в настоящее время не существует официально утвержденной методики определения оптимального варианта при принятии решения о проведении операции с государственными ценными бумагами в иностранной валюте, то есть решение принимается узким кругом специалистов Министерства финансов России и Внешэкономбанка в рабочем режиме, что не дает возможности давать объективную оценку принятым решениям и оценивать результаты проведенных операций. Кроме того, не существует также официально признанного метода анализа и оценки рисков при принятии решения о проведении операций на вторичном рынке ценных бумаг.

Существующая методика учета и отражения в отчетности Министерства финансов России и Внешэкономбанка состояния государственного долга в ценных бумагах и проведенных операций с ними не всегда позволяет получить однозначную информацию по данному вопросу. Данные Министерства финансов России и Внешэкономбанка в части ценных бумаг зачастую не совпадают, так как соответствующие расчеты производятся по разным методикам. Кроме того, Министерством финансов России не в полной мере соблюдаются требования нормативных документов по ведению бюджетного учета в части учета ценных бумаг и операций с ними.

Таким образом, анализ нормативной базы, системы учета и практики проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте позволяет сделать следующие основные выводы по исследуемому вопросу.

1. Государственные ценные  бумаги в иностранной валюте  являются рыночным инструментом, что позволяет использовать преимущества  текущей ситуации на финансовых  рынках.

2. При проведении операций  с государственными ценными бумагами  в иностранной валюте значительна  роль Внешэкономбанка как агента  Министерства финансов России, что  предполагает четкое распределение  функций и ответственности между ними в части проведения предварительного анализа рынка, проведения операций и их учета.

3. Одна из основных задач  управления государственным долгом  в части государственных ценных  бумаг – выбор оптимального  варианта из возможных альтернатив  при принятии решения о проведении  операции с государственными  ценными бумагами в иностранной  валюте.

4. Для успешного проведения  операций с государственными  ценными бумагами в иностранной  валюте требуется, чтобы существующая  нормативно-правовая база полностью  охватывала весь процесс проведения  указанных операций.

5. Существующая система  и методика учета и отражения  в отчетности операций с государственными  ценными бумагами должна обеспечивать  их полноту и достоверность.

6. Необходима разработка  и утверждение механизма оценки  рисков, сопутствующих проведению  исследуемых операций.

Данные выводы иллюстрируют основные проблемные места в процессе управления государственным долгом в части государственных ценных бумаг. Анализ ситуации по указанным проблемным местам может стать основой проведения оценки эффективности управления государственным долгом по рассматриваемому вопросу.

Как видно из приведенного выше краткого анализа использования отдельных долговых инструментов при проведении операций с ними практически везде имеются проблемные места. Изучение практического опыта проведения таких операций позволяет определить основные цели и задачи, а также критерии проведения оценки эффективности управления государственным долгом. В связи со значительным количеством видов государственных долговых обязательств и финансовых схем, в которых они используются, а также ограниченным объемом данной работы в целях дальнейшего развития темы автор считает возможным остановиться на нескольких из них:

• ценные бумаги – значительный по объему и наиболее перспективный с точки зрения возможности использования рыночных преимуществ инструмент государственного долга;

• товарные поставки – одна из наиболее широко применяемых и выгодных с точки зрения расходования средств федерального бюджета нестандартных операций по урегулированию государственного долга;

• гарантии – одна из наиболее удобных и перспективных схем привлечения средств в федеральный бюджет.

Кроме того, указанные долговые инструменты и операции с ними, выбранные для дальнейшего исследования, не закончили своего существования в настоящее время и, по всей видимости, будут использоваться в дальнейшем, что определяет актуальность сделанного выбора.

На предложенных примерах представляется возможным определить основные цели, задачи и критерии оценки эффективности управления государственным долгом в части конкретных долговых инструментов и операций с ними. Дальнейшее тиражирование схемы оценки с охватом других долговых инструментов и операций с ними может быть произведено по аналогичной схеме с учетом имеющегося практического опыта.

Кроме того, представляется целесообразным составить примерный перечень общих (дополнительных) целей (задач) и критериев проведения оценки. Это связано с тем, что реализация управленческого решения зачастую дает косвенный эффект, связанный со следующими более общими вопросами:

• состояние рынка долговых обязательств;

• обеспечение долговой устойчивости;

• состояние структуры государственного долга и графиков предстоящих платежей;

• присутствующие при управлении риски;

• социальная значимость последствий принятых решений.

Представляется целесообразным также уделить особое внимание анализу выполнения стратегических документов, определяющих долговую политику.

 
3. Оценка эффективности управления  государственным долгом

 
3.1. Разработка целей, задач и критериев  проведения оценки (на примере  отдельных долговых инструментов  и операций с ними)

 
Определение целей, задач и критериев для оценки проведения эффективности погашения государственного внешнего долга товарными поставками

По-видимому, следует отличать определение (оценку) экономического эффекта от конкретной операции с долговыми обязательствами с точки зрения целесообразности ее проведения от оценки управления государственным долгом (управленческих решений – постановлений, распоряжений, приказов, инструкций) в части тех или иных долговых обязательств.

Так, в целях проведения сравнения альтернативных вариантов погашения долга и выбора оптимального, оценка эффективности использования товарной схемы погашения внешнего долга в каждом конкретном случае может быть произведена на основании расчета приведенной стоимости денежного потока.

При этом оценка управления государственным долгом в части товарных поставок может, например, иметь перед собой следующие цели.

1. Оценить финансовый результат  использования товарной схемы  погашения долга.

2. Оценить полноту и  соответствие нормативно-правовой  базы проводимым операциям.

3. Оценить состояние системы  и методологии учета проводимых  операций.

4. Оценить риски применения  товарной схемы погашения долга.

5. Оценить прочие аспекты  действующего механизма применения  товарных поставок.

Некоторые из указанных целей для более детального рассмотрения целесообразно разделить на отдельные задачи.

В соответствии с определенной целью (задачами) можно предложить критерии оценки и определить схему проведения анализа соответствия собранных за определенный период фактов и статистических данных выбранным критериям. На основании проведенного анализа следует проанализировать причины отмеченных несоответствий собранных данных и фактов выбранным критериям и разработать дальнейшие рекомендации по совершенствованию управления государственным долгом в части рассматриваемых вопросов.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям (задачам) и краткая схема проведения анализа.

 

Цель — oценить финансовый результат использования товарной схемы погашения долга.

Задачи — оценить:

• расходы бюджетных средств на погашение долга товарными поставками;

• доходы федерального бюджета в случае применения товарной схемы погашения долга.