С вступлением в силу Лиссабонского
договора в 2009 г. возникает гибкость в
новой области - в режиме защиты прав человека.
Великобритания и Польша добились права
изъятия из сферы действия Хартии фундаментальных
прав. Коротко говоря, положения Хартии
никак не будут влиять на толкование и
защиту прав и свобод на территории этих
стран. Скорее, наоборот, положения Хартии
будут применяться в Польше и Великобритании
"в той степени, в которой содержащиеся
в ней права или принципы признаются в
праве или практике Польши или Соединенного
Королевства".
Чехия оговорила для себя аналогичный
статус в конце 2009 года, когда Вацлав Клаус
отказался подписывать одобренный парламентом
закон о ратификации Лиссабонского договора,
ссылаясь на опасность массовых исков
со сторон потомков немцев, выселенных
с территории Чехии после Второй мировой
войны на основе "декретов Бенеша".
Есть специфика и в положении Ирландии.
После провала референдума по ратификации
Лиссабонского договора в 2008 г. Ирландии
дали право не применять отдельные, четко
оговоренные положения Хартии, касающиеся
национального понимания защиты права
на жизнь, прав семьи и прав в отношении
образования (то есть, сохранена возможность
запрета абортов).
На первый взгляд, развитие
процессов гибкой интеграции в ЕС представляется
парадоксальным. Можно назвать ряд факторов,
которые теоретически должны были препятствовать
этому тренду.
С расширением полномочий ЕС
в конце 1980-х - начале 1990-х годов решение
большинства вопросов (кроме институциональных
реформ) более не требовало реформы Договоров.
Евросоюз имеет достаточно полномочий,
чтобы инициировать масштабные проекты
в различных сферах. Институциональная
структура ЕС славится способностью приспосабливаться
к потребностям находить компромиссные
решения. В процессах принятия решений
традиционно велика роль Комиссии и значительно
возросла роль Европарламента (ЕП), которые
не связаны национальными интересами
и потому способны гармонизировать интересы
стран-членов.
Процессы европеизации теоретически
должны способствовать сближению интересов
стран-членов. Этот тезис, лежащий в основе
конструктивистской теории интеграции,
подразумевает, что различия, подталкивающие
к гибкой интеграции, должны уменьшаться
по мере увеличения продолжительности
членства страны в ЕС.
Наконец, отчасти благодаря
членству в ЕС, его страны-члены имеют
сопоставимый уровень экономического
развития. Схожая экономика, не говоря
уже о геополитических факторах и резко
интенсифицировавшемся культурном взаимодействии,
также логически подразумевает растущую
близость интересов в сфере экономического
развития.
Зададимся вопросом, какой из
институтов ЕС является ключевым в процессе
принятия решений. Анализ процедур сотрудничества
и совместного принятия решений с точки
зрения теории игр приводит к выводу о
весьма значительной роли Комиссии и Европарламента.
Данные о количестве поправок ЕП, вошедших
в итоговые тексты документов - 46,6% для
процедуры сотрудничества и 60,0% для процедуры
совместного принятия решения - казалось
бы, подтверждают тезис о большой роли
ЕП в законодательном процессе. Однако
эти данные не отражают значимости одобренных
поправок, а также не учитывают степень
совпадения позиции ЕП и государств-членов,
представленных в Совете.
Для того чтобы сопоставить
фактическое влияние Совета и Европарламента,
необходимы трудоемкие исследования реального
законодательного процесса, которые учитывали
бы изначальные позиции участников и ход
процесса торга. Из немногочисленных,
по причине вышеупомянутой трудоемкости,
исследований такого рода следует упомянуть
работу Р. Томпсона и М. Хосли. Они использовали
базу данных по 162 спорным вопросам из
66 документов, принятых в 1999 - 2001 годах,
которая отражает позиции Комиссии, ЕП
и всех 15 стран-членов по каждому вопросу
и, разумеется, информацию об итоговом
решении. Цель исследования состояла в
том, чтобы определить влияние Комиссии
и Европарламента в сравнении с влиянием
Совета. Математическое моделирование
показало, что в рамках процедуры консультации
влияние Комиссии составляет 30% от влияния
Совета, влияние ЕП -15%, если Совет принимает
решение квалифицированным большинством.
Оба эти показателя равны 0%, если Совет
в рамках процедуры консультации принимает
решения единогласно. При использовании
процедуры совместного принятия решений,
предоставляющей Европарламенту максимальные
полномочия, той самой процедуры, которая
в настоящее время применяется наиболее
часто, влияние Комиссии составляет 15%,
а Европарламента - 25% от влияния Совета.
Таким образом, в процедуре
консультации влияние Комиссии "равно
суммарному влиянию двух-трех крупных
стран-членов; то же верно для Европарламента
в процедуре совместного принятия решений"10. Иными словами,
широко распространенное мнение о том,
что Европарламент трансформировался
в равноправную палату "двухпалатного
законодательного органа" ЕС, является
преувеличенным.
Да и Комиссия в рамках законодательного
процесса никоим образом не находится
в одной весовой категории с Советом. Именно
Совет остается центральным законодательным
институтом ЕС.
В качестве одного из наиболее
доступных показателей уровня конфликта
между субъектами процесса принятия решений
специалисты используют срок принятия
документа, то есть время, прошедшее с
момента законодательной инициативы Комиссии
до одобрения акта. Т. Кёниг в 2007 г. впервые
провел работу по исследованию динамики
данного показателя на основе базы данных
всех документов ЕС, принятых в период
с 1984 по 1998 год. Это позволило сделать вывод
о том, что "дистанции между позициями
стран-членов не сближаются с течением
времени". Более того, с ростом числа
стран-членов закономерно увеличивается
и срок обсуждения документов. Таким образом
"расширяющийся ЕС превращается в замедляющийся
ЕС".
Тезис о том, что с увеличением
числа стран ЕС растет и разнородность
интересов, давно стал общим местом. Как
правило, эксперты обращают внимание на
то, что увеличивается различие мнений
по поводу будущего ЕС, необходимости
углубления интеграции и конечного этапа
ее развития. Однако растет различие мнений
не только по поводу дальнейшего углубления
интеграции. Параллельно возрастают расхождения
по вопросам текущей политики, по регулированию
тех сфер, которые уже в той или иной степени
переданы в компетенцию ЕС.
Различия в позициях стран-членов
имеют солидную социально-экономическую
основу. Среди стран ЕС можно выделить
несколько групп государств, отличающихся
не только уровнем экономического развития,
но и структурой экономики и социальными
параметрами. Болгарии, Румынии и странам-кандидатам
предстоит завершить индустриализацию,
создать современную социальную и технологическую
инфраструктуру. Странам Центральной
Европы необходимо, прежде всего, модернизировать
промышленность. Для Словении и стран
европейского Средиземноморья приоритет
- развитие наукоемких производств, национальных
НИОКР и информационного общества. Перспективы
одиннадцати лидирующих стран ЕС связаны
с развитием общества знаний при сохранении
существующих социальных стандартов и
обеспечении стабильных, хоть и невысоких,
темпов экономического роста. Принципиально
разные приоритеты развития обусловливают
и принципиальные различия в позициях
по повестке дня Европейского Союза.
В целом различия между предлагаемыми
классификациями гибкой интеграции весьма
велики, что свидетельствует об отсутствии
устоявшегося подхода к этой научной проблеме.
Кроме того, некоторые подходы страдают
отсутствием внутренней логики. До сих
пор не сложился единый терминологический
аппарат. Отсутствует четкое понимание
сути используемых терминов.
Для анализа всего многообразия
форм гибкой интеграции предлагается
использовать два критерия.
1) Сферу деятельности
ЕС, в которой имеет место гибкость,
а точнее, широту компетенции
ЕС в этой сфере. Очевидны различия
с одной стороны, гибкостью в
валютной сфере и, с другой
стороны, отказом одной из стран
ЕС участвовать в каком-либо
совместном действии ЕС в сфере
ОВПБ или в незначительных
изъятиях из режима четырех
свобод, таких, например, как оговоренное
Швецией и Финляндией исключительное
право саамов заниматься ягельным
оленеводством.
2) Уровень принятия решения
о реализации элементов гибкости
- государственный или уровень
ЕС. Разумеется, инициатива в виде
нежелания участвовать в новом
интеграционном проекте всегда
исходит с национального уровня.
Но гораздо важнее, решает ли
страна этот вопрос самостоятельно
или необходимо согласие ее
партнеров по Евросоюзу.
Например, отказ Великобритании
и Дании вводить евро был одобрен консенсусом
всех стран ЕС, отказ государства-члена
от практического и/или политического
участия в какой-либо миссии ЕС - исключительная
прерогатива национальных властей, не
требующая никакого одобрения со стороны
других стран ЕС.
Исторический анализ развития
гибкой интеграции в ЕС позволяет выделить
несколько тенденций.
Во-первых, зародившись вне
ЕС ("валютная змея", Шенген), различные
формы гибкости все активнее используются
"внутри" институциональной структуры
ЕС, что позволяет странам использовать
институты ЕС для принятия решений.
Во-вторых, изначальная практика
разработки особых, индивидуальных форм
гибкости для каждого конкретного случая
(Шенген, евро, ПСБП) постепенно сменяется,
а скорее, дополняется, разработкой общих
форм, которые могут быть применены странами
для реализации проектов в различных сферах
(интенсивное сотрудничество, постоянное
структурированное сотрудничество).
В-третьих, если ранее каждый
случай гибкости требовал внесения изменений
в Договоры и, соответственно, решения
принимались в ходе межправительственных
переговоров, то теперь, после того как
в Договорах зафиксированы общие механизмы
гибкости, решения перенесены на уровень
институтов ЕС, прежде всего в Совет министров
(интенсивное сотрудничество, постоянное
структурированное сотрудничество, конструктивное
воздержание, участие Великобритании,
Ирландии и Дании в отдельных аспектах
Шенгенских правил и ПСБП). Особенно интересно
то, что в ряде случаев для реализации
новых проектов гибкой интеграции не требуется
согласия всех стран ЕС.
В-четвертых, активными участниками
гибкой интеграции становятся страны,
не являющиеся членами ЕС. Это прежде всего
Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария.
Проводимая Евросоюзом стратегия "экспорта"
своих правовых практик и норм (acquis communautaire)
в соседние страны все более размывает
границы ЕС.
Принято считать, что развитие
гибкости - это реакция на расширение ЕС.
Однако следует констатировать наличие
ряда факторов, которые и до этого подталкивали
Евросоюз на путь гибкой интеграции. Совет
по-прежнему является основным органом
принятия решений в ЕС, и дискуссия в нем
идет преимущественно на основе национальных
интересов. Происходящие в Евросоюзе процессы
европеизации не настолько сильны, чтобы
сблизить позиции даже старых членов ЕС.
В свою очередь, расширение ЕС на восток
принципиальным образом усилило разнородность
Союза не только за счет роста числа стран-членов,
но и по причине различий в уровне и качественных
показателях социально-экономического
развития. [27, с. 58-69]
Возможные выгоды от сотрудничества
с ЕС:
- Возможность получать знания и адаптироваться,
развивать компетенции или совместно
разрабатывать новые продукты
- Приобретение ресурсов – времени, денег,
информации, сырья и т.д., использование
незагруженных мощностей и предприятий
- Совместные затраты по разработке продукта
и разделение рисков
- Приобретение влияния над территорией
(сфера деятельности); способность внедряться
на новые рынки
- Способность управлять неопределенностью,
решать невидимые и сложные проблемы,
способность к специализации и диверсификации,
способность отражать натиск конкурентов
- Получение взаимной поддержки, синергии
групп и гармонических рабочих отношений
- Быстрые ответы на меняющийся рыночный спрос, меньшая задержка в использовании
новых технологий
- Получение согласия от иностранных правительств
на деятельность в стране.
Возможные издержки от сотрудничества
с ЕС:
- Потеря превосходства в технологии; риск
потери конкурентной позиции
- Совместные затраты (связанные с такими
неудачами как, подрыв репутации, статуса
или финансового положения)
- Потеря автономии и способности односторонне
контролировать результаты; изменение
цели, потеря контроля
- Потеря стабильности, уверенности и известной,
проверенной временем технологии
- Конкуренция за сферы деятельности (территории),
цели, методы их реализации
- Задержка в принятии решений из-за проблем
в координации
- Вмешательство правительства, регулирование
и т.д.
Таким образом, Европейский союз с его
единым внутренним рынком был и остается
иллюстрацией множества теоретических
моделей, а в ряде случаев и поводом для
их появления. Эти модели, а также опыт
их практического применения сегодня
актуальны в связи с строительством общего
экономического пространства, а также
поиском сценария евразийской интеграции.
По мере становления единого рынка меняется
качество таких категорий, как издержки
и прибыль. Исчезают таможенные издержки,
но растут издержки на научно-техническое
обеспечение экономической деятельности;
растет прибыль от увеличения масштабов
рынка, но теперь она сопряжена с большей
вероятностью банкротства слабейших участников.
Чтобы общий баланс выгод и издержек либерализации
трансграничного перемещения факторов
и результатов производства оказался
положительным, странам ЕС уже не обойтись
без особых мер экономической политики.
Например, для укрепления стратегической
независимости и экономической безопасности
проводится государственная политика
в отношении источников снабжения дефицитными
товарами (для стран ЕС это главным образом
энергосырье), защита же зарождающихся
или испытывающих депрессию отраслей
хозяйства обеспечивается господдержкой
и налоговыми льготами. Контроль импортного
товара (который в условиях открытой экономики
больше не проводится на границах) принимающие
государства переносят в места производства
или потребления. Для этого они разрабатывают
национальные торговые правила, а уполномоченные
органы по стандартизации - технические
стандарты.
Правительства, нуждающиеся в поддержке
общества, предпринимают множество иных
мер (часто под давлением союзов промышленников
и профессиональных союзов) в интересах
национальных производителей и потребителей.
Нередко все эти меры оказывают на трансграничную
торговлю воздействие, эквивалентное
количественным ограничениям, и благоприятствуют
протекционизму. Таким образом, как ни
парадоксально, либерализация ведет к
усилению регулирующей роли государств
и порождает скрытые барьеры. [28, с. 79]