Оценка рисков продовольственной безопасности России

Риски головных организаций российских компаний, находящихся за пределами России, увеличиваются в случае возникновения международных конфликтов. Например, возникает в определенных случаях как международная санкция угроза ареста счетов компаний за рубежом. Кроме того, государство активно субсидирует сельскохозяйственное производство. В условиях, когда оно принадлежит зарубежным компаниям, часть субсидий идет на поддержку иностранного капитала в ущерб малому национальному бизнесу. Очевидно, знание о том, кому принадлежит агропродовольственный бизнес, полезно при выстраивании внутренней и внешней политики государства. 

4.5. Отсутствие  системы управления земельным  фондом страны

В России нет специального органа управления земельным фондом страны. С 2004 г. функция управления земельным фондом страны исключена из функций какого-либо государственного органа. Частные задачи в земельной сфере возложены на различные министерства и ведомства: Росимущества – в части земель в федеральной собственности, Минсельхоза – в части земельных отношений в области земель сельскохозяйственного назначения. Технические функции возложены на Росреестр и т.д. В результате нарушена координация в достижении общественных интересов в отношении сельскохозяйственных земель, действуют разнонаправленные ведомственные интересы. Это приводит к существованию разнонаправленных юридических норм: по одним нормам сельскохозяйственная земля может быть продана любому лицу без ограничений и требований доказать возможность сельскохозяйственного использования; по другим нормам  - неиспользование всех (вне зависимости от качества и причин) земель карается, по третьим  – земля вне зависимости от качества и факта ее использования в сельском хозяйстве может быть вовлечена под строительство и т.п. Это вносит путаницу на формирующемся земельном рынке, повышает интерес лиц, не занимающихся сельхозбизнесом, к получению и концентрации земли, повышает барьеры доступа к земле сельхозпроизводителей, увеличивает теневые потоки денег за получение нужных согласований при отсутствии прозрачных процедур. Сохраняется высокий уровень транзакционных издержек на защиту прав собственности и сделки с землей. Существует настоятельная необходимость в создании органа, рутинно и планомерно занимающегося координацией ведомственных интересов, отслеживаем проблем и своевременной корректировкой земельной политики для достижения общественных интересов относительно земли. Разрозненные ведомства с этим не справляются. 

4.6. Неразграниченнность собственности  на государственные земли. 

Основная часть земельного фонда страны (92,3%) находится в государственной собственности. В соответствии с Земельным кодексом РФ (2001 г) и ФЗ О введение в действие Земельного Кодекса РФ государственные земли должны быть разграничены между Федерацией, субъектами РФ, районными и сельскими муниципалитетами. Однако до сих пор основные площади государственных земель не разграничены, они остаются «ничейными»: из 260,4 млн. га государственных земель сельхозназначения неразграниченными остаются 241 млн. га (приложение 9). 

4.7. Формирование  латифундий

В российском законодательстве предусмотрено два ограничения на площадь земли в собственности. Первое касается российских юридических и физических лиц. Субъекты РФ могут установить (а могут и не устанавливать) ограничения концентрации земли в руках одного лица. В случае установления, одно лицо может иметь в собственности более 10% от площади сельхозугодий района. Многие субъекты установили предельное ограничение на минимальном уровне -10%. Однако есть субъекты, где допускается владение всеми землями муниципального района одним лицом, то есть, где ограничение не установлено.

Установленное ограничение собственники земли легко обходят. Например, создав 10 юридических лиц, собственник может закрепить за ними все земли сельскохозяйственного назначения не только одного конкретного района, но и всей страны. То же самое могут сделать 10 физических лиц. Скупая по 10% земли в разных муниципальных районах они могут скупить хоть все земли сельхозназначения России. Ограничения на лиц – приобретателей земли - не установлены, сельхозземлю может купить любое лицо, далекое от сельского хозяйства. Концентрация земли ведет к риску монопольного установления арендной платы или платы за участок и к росту цены на сельскохозяйственные продукты. 

В настоящее время официально не отслеживается информация о концентрации земли в одних руках. Имеются только неофициальные данные (приложение 10 ). Десять крупнейших землепользователей России, судя по этим данным, контролируют 4,3 млн. га земли. Сколько из них являются их собственностью – неизвестно. В мировой практике формирование латифундий оценивается отрицательно, накоплен опыт противодействия их возникновению или жесткого регулирования деятельности лендлордов. В основном он сводится к следующему:

-запрет  на владение землей сельскохозяйственного  назначения юридическим лицам. Такие  запреты есть в Польше, Украине , Японии, Афганистане и т.д.;

-ограничение  площади земель в собственности  одного физического лица (Япония). Ограничение площади при приобретении  земли из государственной собственности (Литва, Германия);

-экономические  меры ограничения площади земли  в собственности:  прогрессивный налог на землю в зависимости от его площади в собственности одного лица; ограничение сумм государственной поддержки на хозяйство (США), запрет на получение господдержки хозяйствами, имеющими  площадь выше установленной (ЕС); -государственное регулирование отношений латифундистов с арендаторами земли. Большой опыт такого регулирования имеется, например, в Великобритании.

Взаимоотношение лендлордов и арендаторов строго регламентированы законодательством, направленным на защиту интересов арендатора.

4.8. Переход крупных  землевладений под контроль иностранных  лиц. 

По российскому законодательству иностранцы могут арендовать землю, но не могут быть ее собственниками.

В отношении юридических лиц запрет наложен только на компании, в уставном капитале которых более 50% принадлежит иностранцам или иностранным юридическим лицам. Обойти это ограничение очень легко. Примеры приведены в табл.

16

Таблица 16. Учредители компаний-крупнейших землевладельцев (фрагмент)

Агрохолдинг контролирует около 440 тыс. га земли. Его учредителями являются 2 организации и несколько российских граждан. Одна из организаций – иностранная, но имеет меньше 50% уставного капитала, значит закон не нарушен. Однако дальнейший анализ показывает, что среди учредителей второй организации – российской – учредителем является иностранная компания (19,9%) и российская компания, которая – в свою очередь – учреждена иностранной компанией из Белиза (49,95%). В результате такой структуры в российской организации, контролирующей 440 га, более 50% принадлежит -  в конечном счете – иностранцам. 

 Росстат не отслеживает, сколько  земель России скуплено иностранцами. Вместе с тем в средствах  массовой информации приводятся  примеры, из которых следует, что  иностранцам в России принадлежат  обширные сельскохозяйственные  угодья. (приложение 10). 

Страны с развитой экономикой запрещают или контролируют переход сельскохозяйственной земли иностранцам.. В США в штатах Айова, Миннесота и

Миссури наложен запрет на приобретение ими фермерской земли в собственность. В штатах Индиана и Небраска иностранцы обязаны в течение 5 лет избавиться от сельскохозяйственной земли. Федеральное законодательство США не запрещает иностранцам владеть землей ферм на праве собственности, однако они обязаны регистрироваться в Минсельхозе США, то есть правительство контролирует переход земли иностранным лицам по всем штатам. 

В Канаде площадь фермы в собственности иностранца в отдельных провинциях ограничивается. Например, в Альберте и Манитобе допустимая площадь иностранной фермы - не более 8 га16.  

В мире уже оценены последствия перехода собственности на сельскохозяйственную землю в руки иностранцев в развивающихся странах. Международные организации, в частности – ФАО, с большой осторожностью относятся к такому способу инвестирования в сельское хозяйство. Несмотря на то, что земля покупается или арендуется вполне легально, в международной терминологии для перехода земли в руки иностранцев используется другой термин - «захват земли». Такая формулировка правильна по смыслу: при появлении богатого арендатора или покупателя местные сельхозпроизводители уже не могут с ними конкурировать, земля будет захвачена более сильным претендентом. В последнем обзоре ФАО по продовольственной безопасности эта инвестиция определена в виде  «всего лишь одной из форм инвестиций, которая, возможно, в меньшей степени приносит значительные выгоды в области развития для принимающих стран».31  Уже обобщен негативный опыт влияния иностранных инвесторов на цену земли, возможность доступа к земле сельских жителей. Отмечены явления вымывания их из сельскохозяйственной занятости (при отсутствии других мест трудоустройства или самозанятости), сельской местности (при отсутствии средств на обустройство в городах) и т.д. 

В этих условиях в России полезно было бы понять масштаб явления, чтобы в дальнейшем выстраивать свою политику в отношении иностранных собственников сельскохозяйственной земли.   

4.9. Отказ от  категорий земель, переход к сельскохозяйственному  зонированию. 

В зарубежных странах сельскохозяйственное зонирование является одним из способов защиты сельскохозяйственных земель от застройки. В России – в соответствии с обсуждаемыми проектами законодательных поправок – неподготовленный переход от категорий к зонам приведет к стихийному вовлечению земель под застройку, созданию стимулов для девелоперов к выходу за границы существующих населенных пунктов с целью минимизации затрат на расселение людей, подготовки участков для застройки. Такая возможность повысит привлекательность земли для лиц, занятых спекуляциями, что создаст барьеры доступа сельхозпроизводителей к земле, т.к. вызовет рост цен на сельскохозяйственную землю. В настоящее время отсутствуют примерные правила сельскохозяйственного зонирования, не проведена инвентаризация и классификация земель, не установлены критерии такой классификации, не сформированы перечни ценных и особо ценных участков, на которых строительство ограничивается (ценные) или запрещается (особо ценные), не разработаны правила продажи права застройки на наименее ценных для сельского хозяйства сельскохозяйственных угодьях для пополнения местных бюджетов и т.д.  Переход к зонированию в таких условиях несет риски для продовольственной безопасности страны, так как создает предпосылки бесконтрольного вовлечения невосполнимого ресурса – ценных сельскохозяйственных угодий – под застройку. Второй риск – риск развития коррупции при принятии схем зонирования без проведения масштабной подготовительной работы. 

4.10. Недоедающие – угроза  безопасности страны

Выше было показано, что для части населения страны продовольствие экономически недоступно. Их суточные рационы питания не обеспечивают потребности в калориях и белках. 

Определенную угрозу безопасности страны представляют обширные группы людей, испытывающих ограничения в экономическом доступе к полноценному питанию. Особенно опасны такие группы, когда они составляют значительную часть населения густонаселенного региона.

Из предыдущего анализа, например, следует, что на покупку продовольствия более 60% всех потребительских расходов тратят семьи в Ингушетии (63,3% населения), Чеченской Республике (55,7%), Дагестане (37,2%). Для сравнения: в среднем по России таких семей - менее 10%. Естественно, что в группах с наименьшими доходами эти показатели будут еще меньше. Опасная ситуация в Тыве. Необеспеченность продовольствием служит стимулом вовлечения людей в разного рода конфликты. Ситуация в Чеченской республике сейчас значительно лучше ситуации в Дагестане и – особенно – в Ингушетии. Хотя в Чечне большая часть потребительских расходов сейчас приходится на продовольствие, но набор потребления превышает рекомендованные/рациональные нормы, а по уровню потребления белка республика имеет показатели на среднероссийском уровне. Очевидно, что здесь меньше рисков для безопасности России. 

5.Выводы и предложения

1. В части совершенствования системы  мониторинга продовольственной  безопасности:

• целесообразно сократить число показателей, включенных в перечень в сфере обеспечения продовольственной безопасности, отказаться от тех целевых показателей, которые невозможно численно определить, подготовить методику обработки исходной информации и расчета показателей на уровне Федерации и ее субъектов, разработать формат национального доклада о продовольственной безопасности в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации; 
• для обеспечения сопоставимости показателей продовольственной безопасности в России и других странах, проверки достоверности расчетов ФАО по России целесообразно дополнить российский перечень показателями, которые ФАО использует для оценки состояния продовольственной безопасности; 
• наряду с показателями продовольственной независимости по отдельным видам продукции, целесообразно в систему мониторинга ввести показатель общего уровня продовольственной независимости (ОУПН), методика которого была применена при подготовке настоящей записки; Его предлагается исчислять по формуле:  ОУПН=1-(И-Э):РНП*100, где И - стоимость импорта;

Э – стоимость экспорта;

РНП – расходы населения страны на продовольствие.

Этот показатель в России достаточно устойчив по годам и в последнее десятилетие менялся в узком диапазоне 87-89%.

• для обобщенной оценки соответствия фактического потребления рациональным нормам по регионам целесообразно использовать показатель степени соответствия общего набора потребленных продуктов рекомендуемому (вычисляется как отношение стоимости фактического рациона питания в текущих ценах к стоимости

рекомендуемого рациона в тех же ценах);

• для оценки экономической доступности продовольствия целесообразно пользоваться показателем, который показывает, сколько наборов продуктов фактического или рекомендуемого рациона можно купить на сумму потребительских расходов. Различие в этих показателях позволит выявить дифференциацию регионов по экономической доступности продовольствия. 

2.Пороговые  значения показателей продовольственной  независимости уже превышены  по зерну (в 2012 г. фактическое значение 134,8% при пороговом - 95%), маслу растительному (132,4% против 80%), сахару (87,8%, против 80%). По  зерну и растительному маслу  Россия обеспечивает не только  собственное население, но и около 50 млн. человек из других стран  мира. По молоку уровень продовольственной  независимости составлял 80,2%, а по  мясу 75,9%, что примерно на 10% ниже  пороговых уровней, установленных  доктриной продовольственной безопасности. По отдельным видам молочной  продукции (сыр, масло, сухое молоко) самообеспеченность значительно  ниже порогового уровня. По отдельным  видам мясной продукции, в частности  по говядине, фактический уровень независимости более чем в два раза меньше порогового уровня.