Региональная экономическая интеграция

    Следует отметить, что уточнения требует  и разделение полномочий на "законодательные" и "исполнительные". Конечно, ни о  каком законодательстве в международной  организации речь не может идти. Органы, даже наделенные наднациональными полномочиями, не создают законы для государств-членов, а только специальные нормы, допускаемые к действию в национальных правовых системах, благодаря проявлению суверенной воли каждого государства. Точнее было бы сказать, что органы объединения имеют "предписывающие полно-мочия", т.е. могут предписывать то или иное поведение.

    Термины "представительный" и "предписывающий (законодательный)" чаще всего употребляются  применительно к главному органу международной организации, в том  числе регионального интеграционного  объединения. При поверхностной аналогии со структурой государственных органов высший орган кажется похожим на высший орган государства. Действительно, высший орган обычно обладает полномочиями на толкование и даже изменение "конституции" объединения - его учредительного договора.

    Кроме того, высший орган определяет общую  политику регионального интеграционного  объединения, которая затем конкретизируется как в его собственных решениях, так и в решениях других органов. Решения высшего органа обязательны  для других органов. Однако при всей широте своих полномочий высший орган объединения не может действовать вразрез с волей государств-членов.

    Необходимо  уточнить также понятие "исполнительных" органов. Данный термин применяется  довольно широко, однако, когда говорят  об исполнительных органах объединения, имеют в виду такие органы, которые выполняют оперативную работу по имплементации решений предписывающих органов. Их функция в основном административно-распорядительная, поэтому следует говорить о том, что им принадлежат "административные полномочия".

    Предписывающие  полномочия, т.е. полномочия на создание норм, на основе которых ведется  оперативная деятельность организации, имеют конвенционную природу, т.е. возникают на основе соглашения между  государствами - членами объединения и обязательны только для них или же между объединением как таковым и третьими странами, в таком случае сфера обязательности норм иная.

    Возможны  также "односторонние" предписывающие полномочия, которые действуют внутри самого объединения.

    Необходимо отметить также такую функцию органов интеграционного объединения, как наблюдение или контроль, которые, по выражению С. Сюра, "составляют независимую гарантию того, что взятые обязательства будут соблюдаться, и направлены на предотвращение нарушений права. В то же время это измеритель искренности намерений сторон обеспечить исполнение взятых обязательств" . Действия по осуществлению надзора или контроля не выделяются в отдельную область полномочий, они осуществляются административными (исполнительными) или судебными органами.

    Проанализируем  теперь практику, принятую в различных  моделях региональных интеграционных объединений, относительно формирования организационной структуры. 

    2.1.Европейский Союз. 

    Несмотря  на сложное, трехзвенное строение механизма  Европейского Союза, все его институты и органы работают совместно и обеспечивают достижение поставленных перед Союзом целей и реализацию его полномочий в разных сферах общественной жизни независимо от того, к компетенции какой опоры они относятся. Как сказано в Маастрихтском договоре, в Европейском Союзе действует "единая институциональная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции" (ст. "С").

    Вместе  взятые органы Европейского Союза образуют целостную систему. Подобно системе  органов и учреждений государства, эта система с полным правом может  быть обозначена термином "механизм". Каждый орган Союза выступает  в этой системе в качестве отдельного элемента, связанного с остальными.

    Авторы  учебника "Право Европейского Союза"  указывают, что, с точки зрения своей  структуры (внутреннего строения), организационный  механизм складывается из двух частей. Для наименования каждой из них используются специальные термины. Руководящие органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, именуются в праве Европейского Союза институтами. Остальные его элементы, гораздо более многочисленные, обозначаются в праве Союза термином "органы". При этом указанное понятие употребляется как самостоятельное, так что в статьях учредительных договоров и нормативных актов нередко можно встретить выражение "институты и органы".

    На  деле каждый институт одновременно выступает  в качестве органа Сообществ и Союза. Единство системы органов Союза является следствием того, что Европейский Союз в целом - это единая организация. Его единство обеспечивается в первую очередь единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов.

    По  методам формирования институты и органы Европейского Союза можно разделить на три группы:

    - демократически сформированные (Европейский  парламент);

    - типично межправительственные (Совет,  Европейский совет);

    - наднациональные органы (Комиссия  Европейских сообществ, Суд Европейских сообществ, Счетная палата и другие).

    Эти три типа институтов и органов  позволяют говорить о синтезе  юридических особенностей институциональной  системы Союза .

    Институты, первоначально созданные для  каждого из Европейских сообществ, с 1967 г. являются общими для этих организаций . Создание на базе Европейских сообществ Европейского Союза потребовало распространить полномочия институтов на сферы общественной жизни, находящиеся за рамками первой (коммунитарной) опоры, т.е. на сферу общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Юридически это выразилось в признании институтов Европейских сообществ в качестве руководящих органов Европейского Союза в целом. Трехзвенная структура Европейского Союза приводит к довольно сложному определению полномочий его институтов и органов при принятии решений: в одном случае они действуют как институты и органы Европейского сообщества и руководствуются его учредительным договором, в другом - применяют правила договоров о Европейском объединении угля и стали или о Евратоме, в третьем - действуют на основании положений специальных разделов Договора о Европейском Союзе, посвященных второй и третьей опорам.

    Отсюда  следует, что правила деятельности институтов и органов в рамках разных опор Европейского Союза (или даже внутри одной - первой) могут быть разными, но во всех случаях от лица Союза выступают одни и те же руководящие органы. Как уже указывалось, единый институционный механизм является одним из ключевых условий организационного единства Европейского Союза в качестве интеграционной организации.

    В некоторых случаях органы действуют  на основании норм коммунитарного права, т.е. выступают как органы двух Европейских  сообществ или даже одного. Например, Европейский центральный банк - орган Европейского сообщества, так как правовой режим единой валюты целиком находится в сфере ведения данной организации; Атомное Агентство - орган Евратома.

    Специальные органы действуют и в рамках второй и третьей опор. Так, Европол действует в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). В то же время Европейский совет - это орган Союза в целом, его существование предусмотрено непосредственно в Договоре о Европейском Союзе. 

    2.2. МЕРКОСУР. 

    Латиноамериканские  авторы, пишущие о МЕРКОСУР, обычно говорят о том, что его структура  устроена таким образом, чтобы обеспечить "динамичную систему сотрудничества между государствами-членами". Органы МЕРКОСУР не ведут наднациональную  деятельность, а поддерживают межгосударственные связи, и система этих органов отражает их функции.

    "Исполнение  и имплементация настоящего Договора  и любого иного специального  соглашения или решения, принятого  в течение переходного периода  в его правовых рамках, возлагаются на следующие органы:

    (a) Совет общего рынка;

    (b) Группу общего рынка".

    Принятый  в дополнение к Асунсьонскому  договору Протокол Оуру Прету также  содержит специальную главу I, которая  называется "Структура МЕРКОСУР" и открывается ст. 1 следующего содержания:

    "Институциональная  структура МЕРКОСУР охватывает  следующие органы:

    I. Совет Общего рынка;

    II. Группа Общего рынка;

    III. Комиссия по торговле МЕРКОСУР;

    IV. Совместная Парламентская Комиссия;

    V. Экономико-социальный консультативный  форум;

    VI. Административный секретариат МЕРКОСУР".

    Таким образом, сами органы, порядок их организации  и полномочия предусмотрены одними и теми же основополагающими документами - Асунсьонским договором и Протоколом Оуру Прету.

    Далее между этими органами установлено  определенное разделение полномочий (которое  можно соотнести с разделением  властей в такой фиксированной  системе, как государство) и соподчинение. Статьей 10 Асунсьонского договора Совет  Общего рынка указан как "высший орган общего рынка, несущий ответственность за политическое руководство общим рынком и за принятие решений, обеспечивающих достижение целей и сроков окончательного формирования общего рынка".

    В статье 13 Асунсьонского договора Группа Общего рынка названа главным исполнительным органом Общего рынка, а в ст. 10 Протокола Оуру Прету сказано лаконичнее: "Группа Общего рынка является исполнительным органом МЕРКОСУР".

    Комиссия  по торговле Общего рынка, введенная  в структуру МЕРКОСУР Протоколом Оуру Прету, квалифицируется в разделе III его главы I (ст. 16) как "орган, ответственный за содействие Группе Общего рынка". Комиссия отчитывается перед Группой во всех вопросах, лежащих в компетенции Комиссии. По пункту VI ст. 19 Протокола Комиссия "докладывает Группе Общего рынка о развитии и применении документов, касающихся торговой политики, а также о своем отношении к представленным ей просьбам и о решениях, принятых по таким просьбам".

    Общей логике подчиняется и состав данных трех органов: Совет общего рынка  состоит из "министров иностранных дел и министров экономики государств-членов либо из эквивалентных им лиц" (ст. 4 Протокола Оуру Прету); в Группе Общего рынка представлены "по четыре делегата и четыре альтернативных члена от каждой страны, назначаемых соответствующим правительством, причем в них должны быть представители министерств иностранных дел, министерств экономики и центральных банков" (ст. 11). Кто именно должен быть делегирован государствами в Комиссию по торговле, Протокол не говорит, указывая лишь, что должно быть четыре делегата и четыре альтернативных члена (ст. 17). Таким образом, все перечисленные органы МЕРКОСУР являются представительными и построены по принципу "четырех частей" (quadripartie). Это значит, что при принятии решения в каждом органе учитывается не число голосов всех присутствующих, а четыре голоса - по одному от каждого государства.

    Совет Общего рынка, Группа Общего рынка и  Комиссия по торговле являются межгосударственными, что специально предусмотрено ст. 2 Протокола Оуру Прету.

    Одним из принципов их работы является единогласие или консенсус. Многие исследователи отмечают, что это позволяет органам МЕРКОСУР быть выразителями их общей воли. Принятые таким образом акты имеют обяза-тельную силу для государств-членов, хотя и называются по-разному: Совет принимает Решения (ст. 9), Группа - Резолюции (ст. 15), Комиссия - Директивы или Предложения (ст. 20 Протокола). Исполнение решений отдано в сферу ответственности государств, поскольку ст. 38 Протокола Оуру Прету предписывает: "Государства-участники предпримут все меры к исполнению на их соответствующих территориях решений, принятых органами МЕРКОСУР, перечисленными в ст. 2 настоящего Протокола, в которой один параграф. Государства-участники информируют Административный Секретариат МЕРКОСУР о принятых ими в этих целях мерах" (в ст. 2 названы Совет Общего рынка, Группа Общего рынка, Комиссия по торговле МЕРКОСУР).