Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

Вывод: таким образом, подготовка проекта Земской реформы показали всю противоречивость и сложность изменений в сфере местного управления. 
Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий. Представители политической элиты и царской бюрократии осознали глубокий кризис прежней сословной организации общества, но, естественно, стремились поставить её изменение под свой контроль. Но так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием своей опоры, социальный взрыв, так как на этот период российское общество ещё не было готово к таким преобразованиям. 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III. Земская реформа 1 января 1861 года и ее последствия

 
Для страны, большинство населения  которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. 
По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ, которые избирались на трёхлетний срок(5). Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100(5). Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трем избирательным куриям.

В первую курию – уездных  землевладельцев – входили владельцы  не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий  с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев.

 Во второй курии  – городской участвовали «шеститысячники»(6), купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб.

Имущественный ценз для участия  в выборах по третьей курии  – сельских обществ – отсутствовал.(5) Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных.(5) Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных»(7) гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды. 
Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограничения для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных правах было у лиц, находившихся под уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались к выборам лица, не являвшиеся российскими подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании на съездах. Но женщины, чье состояние отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них избирательных прав могли направить на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу.(5) Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники возмущались тем, что на одной скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб со своим хозяином».(8) 
Председателем уездного и губернского земских собраний являлись губернский и уездный предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов.(5) Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.

Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов  ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80 – 85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.(9)

Земства были лишены каких  бы то ни было политических функций. Земским  учреждениям вверялось в указанном  законом пределах, «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным  пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, а именно: 1) заведование  имуществом, капиталами и денежными  сборами земства; 2) устройство и  содержание принадлежащих земству  зданий и других сооружений и путей  сообщения, содержимых на счёт земства; 3)меры обеспечения народного продовольствия; 4) благотворительные заведения и прочие меры призрения…6) попечение о развитии местной торговли и промышленности…9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности…12) представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего правительства и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся…»(5) Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно – административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность: ранее этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей компетенции.

Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем местной центральной  власти – губернатора и министра внутренних дел, которые имели право  приостановить любое постановление  земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным  пользам».(5) Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п.) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств. «По делам своего ведомства они действуют самостоятельно; случаи, в коих их распоряжения подлежат утверждению административных властей, определены законом. Они не могут вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей, ни в дела, другим местным земским учреждениям подведомственные».(5) 
Положением 1 января 1864 года о земских и губернских учреждениях создание земств не предусматривалось в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходило в 35 губерниях(5), т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.(10)  
Невзирая на все многочисленные недостатки в своей организации (главным из которых было отсутствие политической власти), земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом означало «быть искренне заинтересованным в результате своей работы».(10) Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…»(11) Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей здесь по найму. В пореформенной России не было недостатка в прекрасных работниках - энтузиастах, горевших желанием служить народу. «Наверное, никогда еще русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром – наконец-то у него появилось свое реальное благое дело».(8) В результате – впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские  семинарии, осуществляли ряд экономических  мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному  кредиту, привлекали агрономов и  ветеринаров, заводили ветеринарные и  сельскохозяйственные училища.

Вывод: таким образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях вводило в государственную организацию страны новую систему местных учреждений. Впервые создавались выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 Глава IV. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX века

 

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену  идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское  самодержавие,  -писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть  никакой неподчиненной  ему или  не  от  него  исходящей  власти  в  стране,  никакого   государства   в государстве... Самое главное  — устроить на твердых  началах  и  поставить  в правильное  отношение  к  центральному  правительству  земство   и   местное управление".(12)  12  июня  1890  г.  было  опубликовано  новое Положение   о   земских учреждениях,  утвержденное  Александром III,   восстановившее   сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более   усилившее представительство от дворян. По  новому  Положению в первую  избирательную группу  входили дворяне потомственные и личные,  во  вторую   -   прочие избиратели и юридические лица, в третью  -  крестьяне.  Губернские  гласные, как и прежде,  избирались  на  уездных земских собраниях.  В губернское собрание  с 1890  г.  обязательно включались  все   уездные   предводители дворянства и председатели  уездных земских управ.  Реформа 1890  г.  Дала дворянам абсолютное преобладание. Так, состав губернских гласных в 1897  г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники -  89,5%, разночинцы -  8,7%,  крестьяне -  1,8%.  Но,  увеличив  количество  гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было  проведено таким образом:  от  каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен  был иметь не менее двух губернских гласных.(13)

Новое земское Положение  фактически  отрицало  всякую  связь  с  идеей местного самоуправления.  По  Положению  1890  г.  избирательных  прав  были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества,  крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица,  имевшие  купеческие  свидетельства, владельцы  торговых  и  промышленных  заведений,  а  также  иудеи.  Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные  назначались  губернатором  из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был  по  существу  уничтожен принцип  выборности  управ,  вводился  порядок  утверждения  не  только  для председателя управы, но и  для  всех  ее  членов,  причем  земские  собрания

лишались  права  обжаловать  неутверждение.  Председатели  и   члены   управ числились состоящими на государственной службе  (ст.  124),  в  председатели управ не могли быть избираемы лица,  не  имеющие  права  на  государственную службу.  Последнее  обстоятельство  особенно  отозвалось  на  окраинах,  где председателями  управ  были,  как  правило,  крестьяне  или  купцы.  Ст.  87 Положения   предоставила   губернатору   право   останавливать    исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений  закона,  но и тогда, когда он  усмотрит,  что  данное  постановление  "не  соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы  местного населения" (принцип целесообразности).(14)

Из  положительных  приобретений,  привнесенных  Положением  1890   г., необходимо  отметить:  а)  расширение  круга  лиц,  подлежавших  избранию  в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные,  но  и  вообще лица, имеющие  избирательный  ценз);  б)  некоторое  увеличение  компетенции земств, перечня предметов, по которым земства  могли  издавать  обязательные постановления (ст. 108);  в)  восстановление  почти  в  полном  объеме  прав земств на бесплатную пересылку  корреспонденции.  К  ограничительным  мерам, направленным на  уменьшение  самостоятельности  земских  органов,  относится лишение  уездных  собраний  права   непосредственных,   помимо   губернского земства,  ходатайств  перед  правительством.  Прежний  порядок   возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.(15)

Участь  земских  учреждений   в   1892   г.   постигла   и   городское самоуправление.   Городовое   Положение   1892   г.   значительно    урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа  избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения).  Сокращено  было  и  число гласных (примерно  в  2  раза). 

  Если  Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок,  который  существовал  в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг.  внесли  такое  ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны  администрации,  каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально  действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные  "Московские  Ведомства"  тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим  мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а  местное 'благоустройство только выиграет  от  изъятия его из  цепких  рук земских дельцов".(17)

      Однако  нельзя не признать, что к концу  70-х  годов  XIX  в.  Наступил кризис  земских  учреждений.  Лишенные  инициативы,  задушенные   произволом администрации, земства  работали  как  бы  по  инерции.  Многие  из  гласных настолько утратили интерес к  своей  общественной  обязанности,  к  тому  же довольно  обременительной,  что   перестали   посещать   заседания   земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного  контроля со стороны гласных принимало все более  формальные  рамки,  не  связанные  с решением реальных нужд населения. Земства быстро  превращались  в  еще  одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет  дополнительных  поборов с населения.

      К концу  XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х  годов были забыты, формальное земство  демонстрировало  "верноподданичество",  крестьянский  мир,  ведомый земскими  участковыми  начальниками,  заменившими   в   1889   г.   Разнобой деревенского  самоуправления,  был  освобожден  от  "тягот"  не  прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней  мере  так казалось царскому двору и хотелось правительству.  Тем  более  что  источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского  и городского самоуправления, расширении его  прав  и  демократизации  вряд  ли было плодотворным.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГлаваV. Реорганизации земств в начале XX века

 

      Неожиданный  для властей общественный  подъем  1904-1905  гг. поставил вопрос о  преобразовании  всего  государственного  строя  на  конституционных началах. 6 августа 1905  г.  было  издано  Положение  о  законосовещательной Государственной Думе, а 17  октября  Высочайшим  манифестом  Николая  II  на правительство была возложена задача  "установить,  как  незыблемое  правило, чтобы никакой закон не мог воспринять  силу  без  одобрения  Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность  действительного участия  в  надзоре  за  закономерностью  действий   поставленных   от   Нас властей".(12)

      С  открытием   деятельности  новых  законодательных   органов  вопрос  о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут  на  первый  план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые  ее  частности (Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября  1906  г.,  Указ  о  введении  земства  в  западных губерниях от 12 марта 1920 г., принятие  в  1912  г.  Государственной  Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так  и  не рассмотренного Государственным советом),(13) однако в целом вопрос не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни  вторая  Думы  не успели  дойти  до  рассмотрения  вопроса  о  земской  и  городской   реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу  правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а  кадетами