Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

^{управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя}

^{делится Учреждением  о губерниях на крупные местные  единицы губернии, а те в}

^{свою очередь  на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов  и}

^{посадов. Екатерина  хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого}

^{сделать, так  что волости и  сельские общества не затрагиваются ее}

^{законодательством. Для заведования  местным благоустройством законодательство}

^{Екатерины создало  всесословный "Приказ общественного призрения". Дворянство}

^{было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными}

^{пределами этого  общества были признаны границы губернии. Оно получило право}

^{периодических собраний, выбирало из своей  среды: губернского  и уездного}

^{предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей  верхнего}

^{земского суда, уездного судью и  заседателей, земского исправника и заседателей}

^{нижнего земского суда. Подобным образом  Екатерина II стремилась создать из всех}

^{сословий ряд  местных организаций ("сословных  обществ"), предоставив  им}

^{известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а  также возложив на}

^{эти организации  осуществление большинства  задач местного управления}

^{[10]. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний}

^{наместников и  создав органы местного самоуправления, где  заседали наряду с}

^{коренными чиновниками  и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести}

^{принцип децентрализации  власти и создать  отдельные самоуправляющиеся  единицы на}

^{местах. В статьях  Жалованной Грамоты  городам впервые  устанавливалось  в русском}

^{городе всесословное "общество градское", которое  должно было включать в себя}

^{всю совокупность постоянного населения  города, и принадлежность к которому}

^{обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным  цензом.}

^{"Общество  градское" должно  было избирать  из своего состава  всесословную думу,}

^{которой вверялось  заведование городским  хозяйством. Общая  дума избирала затем}

^{из своей среды  так называемую шестигласную думу, на долю которой  выпадала}

^{наиболее интенсивная  деятельность по заведованию  текущими городскими делами. В}

^{состав этого  учреждения входили  городской голова и шесть гласных, по одному от}

^{каждого из шести  разрядов городского общества. Ведению  шестигласной думы}

^{подлежал тот  же круг дел, что и  для общей думы; разница состояла лишь в том,}

^{что последняя  собиралась для рассмотрения более сложных  и трудных вопросов, а}

^{первая учреждалась  для повседневного  отправления текущих  дел.}

^{В начале 1786 г. новые  учреждения были введены  в Москве и Петербурге, а}

^{затем - и в  остальных городах  Империи. Однако в  большинстве уездных  городов}

^{вскоре было введено  упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех}

^{членов градского  общества и при  нем небольшой  выборный совет из представителей}

^{разных групп  городского населения  для отправления  текущих дел. В  небольших}

^{городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все}

^{самоуправление  было представлено в  лице так называемых "городовых  старост".}

^{При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит}

^{впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее,}

^{как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались  довольно жалкими.}

^{Местное самоуправление времен Екатерины  постигла та же участь, какой}

^{подверглись петровские ландраты и земские  комиссары. Вместо того, чтобы}

^{подчинить администрацию  контролю местных  выборных органов, Учреждение о}

^{губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей  к власти и произволу  бюрократии}

^{право контроля и руководства  над молодыми, вновь  созданными учреждениями, в}

^{связи с чем  роль новых органов  самоуправления оставалась крайне незначительной}

^{вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские  и новые городские}

^{учреждения.}

^{Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если}

^{реформы Петра, при  отдельных попытках вызвать общество к проявлению}

^{самодеятельности, в общем сводились  к централизации  и насаждению бюрократизма,}

^{то законодательные  акты Екатерины были направлены на децентрализацию  власти и}

^{создание местного общественного управления, с которым приходилось  разделять}

^{свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не}

^{назвать основным законодательством  по нашему местному управлению", - отмечал}

^{А.Д. Градовский.[11]}

^{Именно законодательство Екатерины II можно  считать первой попыткой}

^{формирования  российского муниципального права.}

 I. Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

Традиции  местного самоуправления были очень  сильны в России еще с XV-XVII веках, когда Русское государство прекрасно совмещало верховное самодержавие Царя с широкой хозяйственной и административной самостоятельностью на местах. Местное самоуправление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственно начальника вверенной ему губернии.

  Следующие по назначению место  после губернатора занимал губернский  предводитель дворянства, исполнявший  разнообразные полицейские следственные, попечительские и иные функции.  Уездный предводитель дворянства  возглавлял аппарат уездных чиновников. Дореформенная система местного  самоуправления отражала преимущественно  интересы дворянско-помещичьего  класса. Преобладающие в ее деятельности  принципы бюрократизма и централизма  не учитывали реальных нужд  местного населения, местной промышленности  и местного торгового оборота.  Картина усугублялась нерасчлененностью  административных, судебных и хозяйственных  правомочий, возлагавшихся на местную  администрацию.

Если  наиболее консервативные представители  дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских  органах, то группы либералов, ориентирующихся  на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте  1863 года специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты  положения о земских учреждениях  и временных правилах о них.

Круг  вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался  исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В  предложенном комиссией проекте  отмечалось: «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные  и общественные, не имевшие своих  исполнительных органов и проводившие  свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства. Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму принятого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще могли быть реализованы при посредничестве налогово-фискальных органов государства чрез полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

В 1859 году полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоящему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной  полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство  спешило сконцентрировать административно  – полицейскую власть в бюрократическом  аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям  только узкий круг местных хозяйственных  вопросов.

Вывод: Таким образом проведение крестьянской реформы требовало  неотложной перестройки системы  местного самоуправления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия  для сохранения власти в руках  дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием  местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

 

 

 

 

 

 

Глава II. Подготовка реформы и становление земского самоуправления

 

«История разработки положения  о земстве служит наглядным доказательством  того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию  и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».(1) Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати еще в 1859 году. Царь 25 марта 1859 года дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему большего единства, большей самостоятельности и большего доверия. Царские Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессловного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

Разработка подробных  проектов на основе указанных начал  возлагалось на комиссию, учрежденную  при Министерстве внутренних дел. Она  была образована 27 марта 1859 года, в том  же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому  вопросу. Во главе комиссии был поставлен  Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних взглядов». (2)

В программе работ комиссии  определялся  круг   проблем, по которым  необходимо  было  разработать  законопроекты.  В их  число  входило учреждение  хозяйственно - распорядительного   управления  в губерниях  и в уездах;  положение   об  усилении  власти  губернаторов  в чрезвычайных  случаях. При  этом в сфере преобразования  уездного управления   особое   внимания  предполагалось  уделить  трём  проблемам: каковы  предметы ведения  уездного хозяйственно- распорядительного  управления, «как  и  из  кого  образовывать  это  управления», «какую  степень власти ему  предоставить». (2)

В «Краткой  записке по делу  об устройстве  уездного управления»  комиссия  предложила  включить  в  сферу компетенции уездного управления  вопросы, касающиеся  устройства  сельских  обществ, создания  специальных «совещательных  учреждений»  для обсуждения  хозяйственных   интересов  местностей, учреждения «для  разбора взаимных  претензий,  возникающих  между  помещиками и  крестьянами».   (2)