Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

Новое земское Положение  фактически  отрицало  всякую  связь  с  идеей местного самоуправления.  По  Положению  1890  г.  избирательных  прав  были лишены: духовенство, церковный  притч, крестьянские товарищества,  крестьяне, владевшие в уезде  частной землей, лица,  имевшие  купеческие  свидетельства, владельцы  торговых  и  промышленных  заведений,  а  также  иудеи.  Сельские избирательные  съезды были упразднены, гласные  назначались  губернатором  из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был  по  существу  уничтожен принцип  выборности  управ,  вводился  порядок  утверждения  не  только  для председателя управы, но и  для  всех  ее  членов,  причем  земские  собрания

лишались  права  обжаловать  неутверждение.  Председатели  и   члены   управ числились состоящими на государственной службе  (ст.  124),  в  председатели управ не могли  быть избираемы лица,  не  имеющие  права  на  государственную службу.  Последнее  обстоятельство  особенно  отозвалось  на  окраинах,  где  председателями  управ  были,  как  правило,  крестьяне  или  купцы.  Ст.  87 Положения   предоставила   губернатору   право   останавливать    исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений  закона,  но и тогда, когда он  усмотрит,  что  данное  постановление  "не  соответствует общим государственным  пользам и нуждам либо явно нарушает интересы  местного населения" (принцип  целесообразности).(14)

Из  положительных  приобретений,  привнесенных  Положением  1890   г., необходимо  отметить:  а)  расширение  круга  лиц,  подлежавших  избранию  в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные,  но  и  вообще лица, имеющие  избирательный  ценз);  б)  некоторое  увеличение  компетенции земств, перечня предметов, по которым земства  могли  издавать  обязательные постановления (ст. 108);  в)  восстановление  почти  в  полном  объеме  прав земств на бесплатную пересылку  корреспонденции.  К  ограничительным  мерам, направленным на  уменьшение  самостоятельности  земских  органов,  относится лишение  уездных  собраний  права   непосредственных,   помимо   губернского земства,  ходатайств  перед  правительством.  Прежний  порядок   возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.(15)

Участь  земских  учреждений   в   1892   г.   постигла   и   городское самоуправление.   Городовое   Положение   1892   г.   значительно    урезало  избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа  избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего  городского населения).  Сокращено  было  и  число гласных (примерно  в  2  раза). 

  Если  Городовое Положение  1870 г. во многом напоминало  тот порядок,  который  существовал   в городах Западной Европы, то  законы 1890-1892 гг.  внесли  такое   ограничение избирательного права  и такое вмешательство со стороны   администрации,  каких не знало  в то время ни одно цивилизованное  государство. Реально  действующее  земство не продержалось и  25 лет... Официозные  "Московские  Ведомства"  тех лет писали: "Земство нужно только нашим  конституционалистам, лелеющим  мечту вырастить из этого чахлого  растеньица большое и ветвистое  дерево, а  местное 'благоустройство  только выиграет  от  изъятия   его  из  цепких  рук  земских  дельцов".(17)

      Однако  нельзя не признать, что к концу  70-х  годов  XIX  в.  Наступил  кризис  земских  учреждений.  Лишенные  инициативы,  задушенные   произволом администрации, земства   работали  как  бы  по  инерции.  Многие  из  гласных настолько  утратили интерес к  своей   общественной  обязанности,  к   тому  же довольно  обременительной,  что   перестали   посещать   заседания   земских собраний. Исполнение земских дел в управах  при отсутствии должного  контроля  со стороны гласных принимало все более  формальные  рамки,  не  связанные  с решением реальных нужд населения. Земства быстро  превращались  в  еще  одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет  дополнительных  поборов с населения.

      К концу  XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х  годов были забыты, формальное  земство  демонстрировало  "верноподданичество",  крестьянский  мир,  ведомый земскими  участковыми  начальниками,  заменившими   в   1889   г.   Разнобой  деревенского  самоуправления,  был   освобожден  от  "тягот"  не  прижившейся демократии. Государственный  механизм работал как часы. По  крайней  мере  так казалось  царскому двору и хотелось  правительству.  Тем  более   что  источник "смут и потрясений" - местное общество было благодаря  усилиям  администрации Александра III сведено на нет. В таких  условиях думать о реформе  земского  и городского самоуправления, расширении его  прав  и   демократизации  вряд  ли было  плодотворным.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГлаваV. Реорганизации земств в начале XX века

 

      Неожиданный  для властей общественный  подъем  1904-1905  гг. поставил вопрос о  преобразовании  всего  государственного  строя  на  конституционных  началах. 6 августа 1905  г.  было  издано  Положение  о  законосовещательной  Государственной Думе, а 17  октября   Высочайшим  манифестом  Николая  II  на правительство была возложена  задача  "установить,  как   незыблемое  правило, чтобы никакой  закон не мог воспринять  силу  без  одобрения  Государственной  Думы и чтобы выборным от  народа обеспечена была возможность   действительного участия  в   надзоре  за  закономерностью   действий   поставленных   от   Нас властей".(12)

      С  открытием   деятельности  новых  законодательных   органов  вопрос  о реформе  земского и городского самоуправления  был выдвинут  на  первый  план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были  урегулированы некоторые  ее  частности (Указ об изменении  организации  крестьянского   представительства  в  земских  учреждениях от 5 октября  1906  г.,  Указ  о  введении  земства   в  западных губерниях от 12 марта 1920 г., принятие  в  1912  г.  Государственной  Думой  законопроекта о введении Городового  Положения в Царстве Польском, так  и  не рассмотренного  Государственным советом),(13) однако  в целом вопрос не вышел   из стадии составления проектов  и их обсуждения. Ни первая, ни  вторая  Думы  не успели  дойти   до  рассмотрения  вопроса   о  земской  и  городской   реформе вследствие их преждевременного  роспуска, хотя во вторую Думу  правительством был внесен проект  положения о поселковом и волостном  управлении, а  кадетами

- о выборах земских  гласных. Министерством внутренних  дел подготавливался  к внесению  в Думу также проект общей  земской реформы. Все проекты сходились  в одном: необходимости учреждения первичной земской единицы  (у  правительства — поселок, волость, у  кадетов  -  "участковое  земство")  для  включения  в самоуправление основного числа граждан Российской  Империи.  После  роспуска второй  Государственной   Думы   правительство   переработало   (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908  г. внесло их в третью Государственную Думу. На  обсуждение  проекта  волостного управления ушло в комиссиях и в Думе  целых  три  года;  проект  поселкового управления так и  застрял  в  комиссии,  не  поступив  на  обсуждение  Думы.

Принятый Думой с большими  спорами  и  волокитой  законопроект  о  волостном земском управлении (как и законопроект о  введении  Городового  Положения  в Царстве  Польском) перешел затем в Государственный  совет, где и пролежал  без рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышли  совсем  другие,  военные проблемы.(14) Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята  Временным Правительством.  3  марта  1917  г. оно приняло  Декларацию,  в  которой  во  главу  предстоящих  преобразований ставилась   реформа   местного   самоуправления    на    основе    всеобщего  избирательного права. По реформе местного  самоуправления  при  Министерстве внутренних дел под председательством  С.М.  Леонтьева  было  созвано  Особое совещание.  Начав  работу  26  марта,  совещание  за  6  месяцев  выработало основной пакет  документов, большинство из которых  были утверждены  Временным Правительством.

По реформе губернского  и уездного, организации волостного земства:

1. Постановление  о   выборе  уездных  и  губернских  гласных  в  43   губерниях  Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном   земстве  в тех же губерниях  (21 мая);

2. Положение о  Всероссийском   земском  союзе (7 июня) и   Земское  Положение  (9  июня);

3.  Наказ  о  производстве  выборов волостных гласных в  43 губерниях Европейской России  (11  июня)  и  Наказ  о  производстве  выборов  уездных   и  губернских  земских  гласных   в  тех   же губерниях Европейской  России (17 июня);

4. Введение земства в   Архангельской губернии (17 июня), в  Сибири (26 августа),  в  Степном   крае  (17  июня),  в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской  и Курляндской губерниях  (30 марта   и  22  июня),  в  Калмыцкой   степи  (1  июля)  и  в   Киргизской  орде Астраханской  губернии (5  августа),  в  инородческих  частях  Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской  губернии  (1  июля),  в области   Войска  Донского   (10   августа)   (ввиду   возникших   осложнений  окончательного утверждения проекта  не последовало),  Виленской   и  Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа);

5. Выборы  волостных земских  гласных в Виленской и Ковенской  губерниях (26 июля);

6. Положение  о губернских  и уездных комиссарах (19 сентября).(16)

По организационному и  финансово-экономическому обеспечению  становления местного самоуправления:

1. Постановление о союзах, товариществах и  съездах земств, городов и поселков (23 июня);

2. Положение  о  милиции  (17  апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня);

3.  Административные  суды и их штаты (30 мая);

4. О реформе воинских  присутствий  (5  августа);  

5.О гарантировании займов  городов и земств(8  августа);

6.  О  преобразовании  кассы городского и земского  кредита в банк (14  сентября),  и  об  улучшении городских  и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.

 Одновременно были  разработаны  и  переданы  на  места  для  обсуждения  проекты нормативных документов:

1. О мировых посредниках. 

2.  О  составлении  городами планов и Об образовании  в крупных городах домовых  комитетов.

3.  Об основах земской  реформы и переделе губерний  и уездов в Закавказском крае;  О введении земства в Тверской  и Кубанской областях и о  земском  самоуправлении для  русских поселенцев Уранхайского  края".(17)

           В итоге реформа охватила следующие  основные группы вопросов:

1)  Усовершенствование  городских  выборов  на  демократических   началах   с введением  в   ряде   городов   впервые   Городового   Положения,   пересмотр  действовавшего  Городового  Положения   с  устранением  опеки   и   подавления самостоятельности  городских самоуправлении; улучшение  городских  финансов  и кредита  для городов; учреждение мелких  городских единиц в крупных  городах  и составление правил  о планах городов;  выделение   более  крупных  городов   из земств и предоставление  им самых широких прав по  вступлению  в  союзы  и   с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое  самоуправление,  напоминавшее  прежнее   упрощенное городское устройство.

3)  Преобразовывались   на  широких  демократических   началах  губернские   и уездные  земства, вводилась мелкая земская  единица - волостное земство,  было изменено   Земское   Положение,   с   устранением   опеки    и    подавления  самостоятельности земства; улучшены  земские финансы  и  кредит  для  земств, последним  предоставлено   самое   полное   право   образовывать   союзы   и  товарищества  с  другими   земствами  и  городами.  Земство  вводилось  почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение  о преобразовании  полиции   в  земскую  и  городскую  (выборную)  милицию.  Введены   административные  суды,  призванные  охранять законность,   подготавливалось   преобразование   губернского   и   уездного управления.(18)

      Важно обратить  внимание на наиболее  существенные  положения  реформы. Выборы  в волостное земство  осуществлялись,  как  правило,  по  мажоритарной  системе. Число гласных определялось  по 29-50 на волость. Гласные   составляли волостное земское  собрание. Председатель избирался  гласными из своей  среды,  исполнительным  органом  была  волостная   земская   управа   во   главе   с председателем.  Выборы  в  уездное  земство   проводились   обязательно   по пропорциональной системе.  Города  составляли  самостоятельный   избирательный округ. Города с  населением не менее 50 тыс.  жителей и губернские  города  не выбирали гласных в уездное  земство, так как сами приравнивались  по правам  к уездному  земству.  Гласные  губернии  выбирались  уездными  собраниями  или городскими  думами. В состав земских собраний  входили только избранные гласные.  От участия в них представителей  ведомств  и.  должностных  лиц   полностью  отказались. Председатель  избирался гласными  из  своей   среды  на  один  год.  Очередные  собрания  созывались  раз   в  год,  чрезвычайные  -  по   мере   надобности. Должностные  лица управ не утверждались. Выбирать  в управу можно было  любого  гражданина, имеющего где-либо избирательное  право.  Срок  полномочий  управы  составлял три года.  Не  допускалось   совмещения  земских  должностей  ни  с какими  другими  платными  должностями  по  государственной   и  общественной службе.   Земские    служащие    перестали    утверждаться    в    должности административным  аппаратом и имели право на  профсоюзную деятельность.(19)