Состояние местного самоуправления в России до земской реформы

- о выборах земских  гласных. Министерством внутренних  дел подготавливался  к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились  в одном: необходимости учреждения первичной земской единицы  (у  правительства — поселок, волость, у  кадетов  -  "участковое  земство")  для включения в самоуправление основного числа граждан Российской  Империи.  После  роспуска второй  Государственной   Думы   правительство   переработало   (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908  г. внесло их в третью Государственную Думу. На  обсуждение  проекта  волостного управления ушло в комиссиях и в Думе  целых  три  года;  проект  поселкового управления так и  застрял  в  комиссии,  не  поступив  на  обсуждение  Думы.

Принятый Думой с большими  спорами  и  волокитой  законопроект  о  волостном земском управлении (как и законопроект о  введении  Городового  Положения  в Царстве Польском) перешел затем в Государственный совет, где и пролежал  без рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышли совсем  другие,  военные проблемы.(14) Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята Временным Правительством.  3  марта  1917  г. оно приняло  Декларацию,  в  которой  во  главу  предстоящих  преобразований ставилась   реформа   местного   самоуправления    на    основе    всеобщего избирательного права. По реформе местного  самоуправления  при  Министерстве внутренних дел под председательством  С.М.  Леонтьева  было  созвано  Особое совещание.  Начав  работу  26  марта,  совещание  за  6  месяцев  выработало основной пакет документов, большинство из которых были утверждены  Временным Правительством.

По реформе губернского  и уездного, организации волостного земства:

1. Постановление  о  выборе  уездных  и  губернских  гласных  в  43   губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном  земстве  в тех же губерниях (21 мая);

2. Положение о  Всероссийском   земском  союзе (7 июня) и  Земское  Положение  (9  июня);

3.  Наказ  о  производстве  выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России  (11  июня)  и  Наказ  о производстве  выборов  уездных  и  губернских  земских  гласных  в  тех   же губерниях Европейской России (17 июня);

4. Введение земства в   Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа),  в  Степном  крае  (17  июня),  в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях  (30 марта  и  22  июня),  в  Калмыцкой  степи  (1  июля)  и  в  Киргизской  орде Астраханской губернии (5  августа),  в  инородческих  частях  Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской  губернии  (1  июля),  в области  Войска  Донского   (10   августа)   (ввиду   возникших   осложнений окончательного утверждения проекта не последовало),  Виленской  и  Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа);

5. Выборы  волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля);

6. Положение  о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).(16)

По организационному и  финансово-экономическому обеспечению  становления местного самоуправления:

1. Постановление о союзах, товариществах и  съездах земств, городов и поселков (23 июня);

2. Положение  о  милиции  (17  апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня);

3.  Административные  суды и их штаты (30 мая);

4. О реформе воинских присутствий (5  августа);  

5.О гарантировании займов городов и земств(8  августа);

 6.  О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14  сентября),  и об  улучшении городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.

 Одновременно были  разработаны  и  переданы  на  места  для  обсуждения проекты нормативных документов:

1. О мировых посредниках. 

2.  О  составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов.

3.  Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае;  О введении земства в Тверской и Кубанской областях и о земском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края".(17)

           В итоге реформа охватила следующие основные группы вопросов:

1)  Усовершенствование  городских  выборов  на  демократических   началах   с введением  в  ряде   городов   впервые   Городового   Положения,   пересмотр действовавшего  Городового  Положения  с  устранением  опеки  и   подавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских  финансов  и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах  и составление правил о планах городов;  выделение  более  крупных  городов  из земств и предоставление им самых широких прав по  вступлению  в  союзы  и  с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое  самоуправление,  напоминавшее  прежнее   упрощенное городское устройство.

3)  Преобразовывались   на  широких  демократических   началах  губернские   и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство,  было изменено   Земское   Положение,   с   устранением   опеки    и    подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы  и  кредит  для  земств, последним  предоставлено   самое   полное   право   образовывать   союзы   и товарищества  с  другими  земствами  и  городами.  Земство  вводилось  почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение  о преобразовании  полиции   в  земскую  и  городскую (выборную)  милицию.  Введены административные  суды,  призванные  охранять законность,   подготавливалось   преобразование   губернского   и   уездного управления.(18)

      Важно обратить  внимание на наиболее  существенные  положения  реформы. Выборы в волостное земство  осуществлялись,  как  правило,  по  мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные  составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей  среды, исполнительным  органом  была  волостная   земская   управа   во   главе   с председателем.  Выборы  в  уездное  земство   проводились   обязательно   по пропорциональной системе. Города  составляли  самостоятельный  избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские  города  не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам  к уездному  земству.  Гласные  губернии  выбирались  уездными  собраниями  или городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей  ведомств  и.  должностных  лиц  полностью  отказались. Председатель избирался гласными  из  своей  среды  на  один  год.  Очередные собрания  созывались  раз  в  год,  чрезвычайные  -  по   мере   надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было  любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право.  Срок  полномочий  управы составлял три года.  Не  допускалось  совмещения  земских  должностей  ни  с какими  другими  платными  должностями  по  государственной  и  общественной службе.   Земские    служащие    перестали    утверждаться    в    должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.(19)

      Земство  получало новое место и значение  в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым  функциям местного  самоуправления  следует  отнести   оказание   юридической   помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении,  устройство  бирж труда, меры по охране труда,  заведование  милицией.  Уездный  и  губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных  земств, а также волостного земства. Он  выражался  в  форме  протестов,  вносимых  в административный отдел окружного суда, и протесты допускались лишь в  случае нарушения закона.

      Закон от 22 сентября 1917 г. предусматривал  пути упорядочения  земских финансов.  Устанавливались  в  пользу  земств  надбавка  к  государственному подоходному    налогу,    обложение    сельских    построек,     разрешалось предусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917  г.  определил,  что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом  от  19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита  была  преобразована  в Государственный банк земского и городского кредита. 15  июля  1917  г.  Было утверждено Положение  о  поселковом  управлении.  Его  предстояло  ввести  в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных,  дачных  и  иных  населенных местах,  если  там  имелись  достаточно  выраженные  местные  потребности  в благоустройстве.(20)

      По закону  о милиции от 17 апреля  1917  г.  задача  охраны  порядка  и безопасности становилась одной  из  составных  частей  земской  и  городской деятельности, а служащие в милиции - одной из  категорий  земских  служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой, и  он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции,  выбирал  себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционером по  закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял  под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.(21)

      Особое  внимание  было  уделено  коллективной  деятельности  земских  и городских  учреждений.   В   предыдущие   десятилетия   стремление   земских учреждений  объединяться  в  союзы  и  товарищества   для   развития   своей деятельности  тормозилось  властью  из  опасения  политического  объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские  союзы  стали  возникать  с конца 90-х годов в виде товариществ земств, по закупке  сельскохозяйственных машин и др. В 1906 г. правительство признало, наконец,  за  земствами  право образовывать такие товарищества, но только именно такие.  Тем  не  менее  во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком  возникла  обще  земская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а  после войны  — продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г.  возникла  и переселенческая областная земская  организация  (при  Полтавской  губернской земской управе) для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом  первой мировой войны земства  явочным  порядком  образовали  Всероссийский  земский союз, который, объединившись с подобным городским союзом,  создал  мощнейшее в стране объединение - Земгор, работавшее  на  оборону,  снабжение  армии  и организовавшее для этой цели целый  ряд  различных  заводов  и  предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его  по  закону  и  лишь  как  бы терпело  до  поры-до  времени.  Официально  не  запрещенные  съезды  земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.(21)

      Подготовленный  по поручению Временного Правительства  проект  Правил  о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских  и  поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня  1917  г.)  предусматривал регламентацию различных видов добровольных  объединений  земский  учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими  объединениями, исходя из функций и целей их создания. Право  на  создание  того  или  иного вида объединения предоставлялось губернским,  уездным  и  волостным  земским учреждениям,  а  также  городским  и  поселковым  управлениям  на  основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Вывод: Товарищества   образовывались   для   совместного   участия   в    торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих  целей,  направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы создавались как  общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по  отдельным отраслям их ведения. Таким союзам  могли  передаваться  все  права  земских собраний и городских дум, за исключением  права  налогообложения  и  издания обязательных для населения постановлений.

Заключение

 
       Подготовка земской реформы явила собой положительный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и эффективная избирательная система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.  
Растущий в стране капитализм потребовал упразднения старой системы местного управления, построенной на крепостнической основе. Но упразднение это производилось не снизу, народом, а сверху, бюрократической царской властью, в порядке вынужденной уступки. Поэтому буржуазная, по существу, ломка дореформенной системы местного управления не могла быть доведена до конца, да и, безусловно, введение конституции и всеобщего избирательного права в России в 60- х годах было еще преждевременным. Но так или иначе, ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости от администрации было большим прогрессом. Подготовка и проведение крестьянской и других реформ (земской в частности) заставили императора искать союзников, и эти поиски во многом изменили социальную ориентацию русской монархии. Не найдя в первый момент достаточно прочной поддержки преобразований в среде дворянства, Александр II вынужден был опереться исключительно на государственный аппарат и, прежде всего, на высшую бюрократию. Ее деятельность – кабинетная и полусекретная, - как бы необходима и своевременна она ни была, отдаляла общество от верховной власти, порождала взаимную неприязнь между ними. 
Эта опасная тенденция заставила императора искать компромиссы. Наиболее простым и радикальным казалось увольнение в отставку, в угоду поместному дворянству, наиболее решительных сторонников преобразований. С одной стороны, это успокаивало дворянство, с другой - позволяло сохранить в неприкосновенности сами реформы. Однако подобный компромисс являлся опасной иллюзией. Опора на бюрократию, то есть передача ей определенной доли власти монарха, одновременно с изгнанием с высших государственных постов настоящих профессионалов, людей знающих свое дело, привели, в конце концов, к всё большему урезанию прав земских учреждений. 
Дискуссии по различным аспектам земской избирательной системы обнаружили довольно широкий спектр мнений как в политической элите российского общества, так и в сферах высшей правительственной бюрократии. Эти мнения становились предметом внимательного анализа разработчиков земской реформы, иногда учитывались в ходе подготовки документов. Правительственной комиссии и инстанциям, обсуждавшим проект, удалось довольно последовательно провести политико-идеологические принципы формирования земств, реализовать их в комплексе избирательных норм и технологий, гарантировавших в целом системный характер новых представительных учреждений. 
Характер и содержание споров свидетельствовали о том, что проблема установления и правил проведения земских выборов имела огромное значение для политического и социального развития общества, поскольку впервые речь шла о допуске к участию в гражданском управлении представителей всех сословий. Правящим кругам удалось провести реформу под своим контролем, обеспечить преимущественное положение в этих институтах дворянам при участии в нем и других сословий. Стабильный политический фон преобразований удалось сохранить в немалой степени за счет вовлечения в дискуссии о земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного мнения. Можно, конечно, упрекать реформаторов за излишнюю административную опеку волеизъявления населения, однако цензовые манипуляции, как представляется, были менее насильственны для общества, нежели революция.