Управления ДОУ в условиях автономии

 

 

По данным Министерства экономического развития к настоящему моменту неконтролируемый рост количества федеральных государственных учреждений остановлен, их численность составляет 36,4 тыс.Государство вынуждено затрачивать существенные объемы организационных и финансовых ресурсов для контроля за деятельностью учреждений и их финансирования по смете. При этом только по официальной оценке в России сейчас действует не менее 6,5 тыс. федеральных государственных учреждений, излишних с позиций выполнения государственных функций.

 

 

В то же время, существенное сокращение численности государственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономного учреждения, способного «поглотить» часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать [34, с. 16].

 

 

Учредителями как бюджетных, так и автономных учреждений являются органы власти, учредителями частных учреждений - физические и юридические лица. По своим взаимоотношениям с учредителями бюджетные и частные учреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполнения принятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несет учредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, но учредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если у них недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своим обязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.

 

 

В отношении института автономного учреждения представляется необходимым отметить следующие моменты: так, подобно унитарным предприятиям, автономные учреждения могут создаваться и функционировать исключительно в государственной или муниципальной форме собственности. Оправданность исключения юридических лиц и граждан из числа возможных учредителей автономного учреждения представляется небесспорной, особенно в свете того, что гражданское законодательство допускает возможность существования негосударственных учреждений. Заметим также, что разгосударствление автономного учреждения может быть осуществлено путем его преобразования в юридическое лицо иной организационно-правовой формы либо предусматривать его прекращение в качестве юридического лица.

Немаловажной особенностью автономного учреждения следует считать его первоначальную ориентированность на реализацию законодательно установленных функций государства в отраслях «сектора социальных услуг», а именно науки, образования, здравоохранения - осуществление таких функций указано в качестве цели создания автономных учреждений. Впрочем, на сегодняшний день государственные функции в ряде «социальных» отраслей сформулированы столь нечетко, что данному требованию с той или иной натяжкой может удовлетворять практически любое учреждение [36, с. 5].

 

Введенное Законом № 174-ФЗ деление всех государственных и муниципальных учреждений на бюджетные и автономные предполагает необходимость ознакомления с основными отличиями, которые имеются между ними.

1.  Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерации, субъект РФ, муниципальное образование. При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение.

Автономное же учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только:

- недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем  или приобретенным автономным  учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на  приобретение этого имущества;

- особо ценным движимым  имуществом, закрепленным за ним  учредителем или приобретенным  автономным учреждением за счет  средств, выделенных ему учредителем  на приобретение этого имущества.

 

 

Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. К нему относится:

- любое имущество, в той  части и недвижимое, которое было  приобретено за счет доходов  от разрешенной предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности;

- имущество, закрепленное  за ним учредителем или приобретенное  автономным учреждением за счет  средств, выделенных ему учредителем  на приобретение этого имущества, если это имущество не является  недвижимым или особо ценным.

 

 

2. Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество. Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.

 

 

3. Финансирование бюджетного учреждения производится учредителем из соответствующего бюджета из расчета установленных нормативов на обучающегося в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, то есть путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе.

 

 

В отношении же автономного учреждения учредитель осуществляет только финансовое обеспечение выполнения заранее сформулированного задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением. При этом финансирование производится в виде субсидий и субвенций, то есть целевых денежных поступлений.

4. Закон устанавливает, что кроме заданий учредителя и обязательств перед страховщиком автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Таким образом, автономное учреждение имеет право брать плату за услуги, относящиеся к своей основной деятельности, если порядок установлен законом.

5. Бюджетное, и автономное учреждение может получать доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данные доходы при этом формально являются собственностью соответствующего публичного образования, так как учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности. В случае с автономным учреждением дополнительно оговаривается, что собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Следовательно, автономное учреждение имеет возможность полностью и самостоятельно использовать эти доходы в своих целях.

6. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, в то время как бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе.

7.  Бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами: выделенными учредителем и заработанными учреждением самостоятельно, но не имуществом в овеществленном виде (согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ и имущества, приобретенного из внебюджетных источников). Если денежных средств на лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. При этом законодатель сделал оговорку о том, что по долгам автономного учреждения взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

8. Для бюджетных учреждений не предусмотрено публикации отчетов о своей деятельности. Они вправе публично размещать подобную информацию, однако такая обязанность не установлена федеральным законодательством. Автономное же учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Кроме того, автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность документов, к которым относятся:

- устав автономного учреждения, в той части внесенные в  него изменения;

- свидетельство о государственной  регистрации автономного учреждения;

- решение учредителя о  создании автономного учреждения;

- решение учредителя о  назначении руководителя автономного  учреждения;

- положения о филиалах, представительствах автономного  учреждения;

- документы, содержащие сведения  о составе наблюдательного совета  автономного учреждения;

- план финансово-хозяйственной  деятельности автономного учреждения;

- годовая бухгалтерская  отчетность автономного учреждения;

- аудиторское заключение  о достоверности годовой бухгалтерской  отчетности автономного учреждения.

 

 

9. Автономное учреждение будет вынуждено ежегодно проводить обязательный аудит, в то время как для бюджетных учреждений подобная обязанность не предусмотрена.

 

 

10. Руководитель автономного учреждения не вправе самостоятельно заключать все сделки от имени учреждения. Крупная сделка или сделка с заинтересованностью совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок [37, с. 30].

Из всего вышесказанного, выделим некоторые преимущества автономного учреждения: во-первых, «нереорганизационный» характер трансформации бюджетного учреждения в автономное; во-вторых, невозможность неконтролируемой утраты государством недвижимого и наиболее ценного движимого имущества, принадлежащего учреждению; в-третьих, отсутствие необходимости осуществлять бюджетное финансирование автономного учреждения в рамках сметы доходов и расходов

Прослеживаются в свою очередь и недостатки автономного учреждения: во-первых, необходимость увязки деятельности учреждения с установленными законом функциями государства; во-вторых, необходимость создания и функционирования в учреждении наблюдательного совета, не наделенного реальными управленческими полномочиями; в-третьих, нерациональность схемы ответственности учреждения, которая затрудняет привлечение внебюджетного финансирования.

 

 

В рамках уже сформированной нормативно-правовой базы развернута большая работа, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, прежде всего, по переходу действующих бюджетных учреждений в статус автономных.

По информации Министерства экономического развития России, по состоянию на середину июля 2013 года, полученной от 41 федерального органа исполнительной власти в перечень федеральных государственных учреждений, предлагаемых к изменению типа на федеральное автономное учреждение, включено 231 федеральное бюджетное учреждение.

Из них в 2010 году - 86; в 2011 году - 80; в 2012 году - 22 бюджетных учреждения.

Предусматривается изменение типа бюджетных учреждений в сферах: образования - 34, культуры - 4, энергетики -10, технического регулирования и метрологии - 91, автомобильного и речного транспорта - 66, науки - 23 и т.д. По информации Министерства экономического развития России, полученной от субъектов Российской Федерации, предусматривается изменение типа на автономные учреждения более 1000 бюджетных учреждений.

 

Из них в 2010 году - 285; в 2011 году - 259; в 2012 году - 8 бюджетных учреждения. При этом в 2007 году уже изменили статус 78 бюджетных учреждений. Создание автономных учреждений субъектами Российской Федерации предусматривается осуществить в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физкультуры и спорта, издательской деятельности и др.

Статус автономного учреждения открывает перед детским садом более широкие возможности в плане распоряжения средствами, полученными от оказания дополнительных платных образовательных услуг, также предполагая расширение спектра данных услуг. В ходе проведенного анкетирования родителей были определены наиболее востребованные из них: английский язык, хореография, занятия в бассейне, школа первоклассника, услуги логопеда, физкультурно-оздоровительная работа, изобразительная деятельность.

Кроме того, родители хотели бы пользоваться услугами гувернерской службы, обучения игре в шахматы и математике, группы выходного дня, организация кружков «Умелые руки», «Школа для заботливых родителей». Практика показывает, что родители готовы платить за дополнительные услуги, способствующие развитию их детей. Особым одобрением отмечено посещение ребенком кружков в стенах детского сада без «походов» в другие образовательные учреждения, что оберегает ребенка от проблем социально-психологической адаптации к новому коллективу сверстников.

Таким образом, подводя итог первого параграфа, следует сделать следующие выводы: для успешного «внедрения» автономных учреждений необходимо устранить ряд имеющихся у них недостатков. А именно, следует смягчить обязательное требование о создании наблюдательного совета, а также ввести норму о раскрытии учреждением информации о составе и стоимости имущества, на которое не может быть обращено взыскание.