Управления ДОУ в условиях автономии

За автономным учреждением закреплено право выполнять и иную деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых учреждение создано, и лишь при условии, что такие виды деятельности указаны в уставе автономного учреждения.

Помимо этого, в Законе № 174-ФЗ введен ряд норм, позволяющих автономному учреждению осуществлять свою деятельность и управлять имуществом в более благоприятных условиях. Так, за автономными учреждениями закреплены широкие права по распоряжению имуществом: согласие собственника требуется лишь для распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, иным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Вместе с тем управление имуществом автономное учреждение имеет определенные финансовые ограничения. Так, если в качестве способа получения дополнительных финансовых ресурсов автономное учреждение выберет сдачу в аренду недвижимого, либо особо ценного движимого имущества, средства на содержание данного имущества учредителем выделяться не будут. Рассмотренная норма направлена на пресечение такого распространенного в настоящее время негативного явления, как содержание имущества, сдаваемого в аренду, за счет бюджета [10, с. 22].

Автономное учреждение вправе привлекать заемные денежные средства. В случае если цена сделки превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, а, следовательно, сделка считается крупной, для ее осуществления потребуется одобрение наблюдательного совета автономного учреждения [16, с. 35].

Возникает вопрос, будут ли готовы иные организации сотрудничать с автономными учреждениями? Согласно п. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам такого учреждения. В п. 2 ст. 120 ГК РФ и в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого. Однако основную часть имущества, закрепленного за автономным учреждением, очевидно, будет составлять как раз недвижимое и особо ценное движимое имущество, а иное имущество, которым автономное учреждение должно отвечать по своим обязательствам, окажется несопоставимо мало. При этом в соответствии с п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ оценка достаточности закрепляемого имущества для несения ответственности по обязательствам осуществляется лишь применительно к обязательствам государственного (муниципального) учреждения, возникшим до изменения его типа, без учета потенциальных обязательств автономного учреждения в будущем. Для сравнения: частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник имущества [33, с. 176].

Указанные нормы снимают с собственника риски, связанные с осуществлением автономным учреждением предпринимательской деятельности, перекладывая их исключительно на автономное учреждение, а значит, на их поставщиков, кредиторов и потребителей услуг.

Таким образом, хотя автономное учреждение имеет больше прав для распределения полученных доходов по собственному усмотрению, возможности для их получения ограничены в силу ограничения направлений деятельности, которые оно может осуществлять на платной основе, а также ограничения состава имущества, которым автономное учреждение отвечает посвоим обязательством при отсутствии субсидиарной ответственности государства.

Из бюджета будут выделены средства на выполнение автономным учреждением задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения, на уплату налогов, по которым объектом налогообложения является такое имущество, а также на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках утвержденных программ. Данное финансирование будет осуществляться в виде субсидий или субвенций, перечисляемых на счета автономных учреждений в банках. Полученные средства автономное учреждение вправе расходовать без контроля за их целевым использованием со стороны органов казначейства [22, с. 20].

В заключительных положениях к Закону № 174-ФЗ есть оговорка о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем для государственного или муниципального учреждения бюджетного или автономного, не может зависеть от типа последнего. Данная норма создает определенные гарантии унифицированного подхода к установлению процедур финансового обеспечения выполнения задания учредителя для государственных и муниципальных учреждений обоих типов и, следовательно, обоснованного определения объемов финансирования для автономного учреждения. В то же время существует вероятность того, что учредитель не сформулирует задание для автономного учреждения, которое в результате лишится права на бюджетное финансирование в том или ином финансовом году.

 

 

1.3. Структура управления  автономным учреждением

 

1.3.1. Учредитель автономного  учреждения

 

 

 

Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономного учреждения является:

 

1) Российская Федерация  в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

 

2) субъект РФ в отношении  автономного учреждения, которое  создано на базе имущества, находящегося  в собственности субъекта;

3) муниципальное образование  в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной  собственности.

 

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя, который утверждает устав, содержанием которого является следующее: 1) наименование учреждения, включающее слова «автономное учреждение» и указание на характер его деятельности, а также собственника его имущества; 2) место нахождения учреждения; 3) предмет и цели деятельности учреждения; 4) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано; 5) сведения о филиалах и представительствах учреждения; 6) структуру, компетенцию, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов учреждения; 7) иные сведения [11, с. 29].

 

 

С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом (ст. 69.2) введено планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя. Задания могут быть либо государственными, либо муниципальными. Наряду с бюджетными учреждениями задания учредителя устанавливаются автономным учреждениям. Поскольку в настоящее время нормативное обеспечение для формирования задания определено лишь для автономных учреждений, поговорим о них.

Наиболее сложным при изменении статуса бюджетного учреждения является процесс формирования сведений об имуществе существующего государственного (муниципального) учреждения. Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прикладывается копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества, а также сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения [16, с. 96].

 

 

Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или его руководителем.

 

 

Успешность деятельности автономного учреждения, созданных путем изменения типа бюджетных учреждений, зависит от двух составляющих: обоснованности задания автономному учреждению, позволяющего ему, с одной стороны, обеспечивать гарантии населению в предоставлении услуг, а с другой стороны, сохранять рациональную загрузку и, следовательно, финансирование учреждения; наличия рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных заданием [17, с. 12].

Государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

 

Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

 

С использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества. Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.

 

Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) [18, с. 50].

Бюджетным кодексом (п. 1 ст. 69.2) с учетом последних изменений и Постановлением № 182 определено, что государственное задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств; показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполнение работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания; требования к отчетности; порядок оказания услуг (выполнение работ); категории физических (юридических) лиц - потребителей услуг; предельные цены на оплату услуг или порядок их установления.

 

Исполнителями заданий учредителей могут быть государственные учреждения (бюджетные и автономные) и иные некоммерческие организации.

 

В силу того что для бюджетных учреждений процедура доведения заданий учредителя нормативными документами практически не регламентирована, рассмотрим подробно процедуры доведения и исполнения заданий автономному учреждению.

 

Прежде всего, следует отметить, что из числа автономных учреждений исполнителями государственных (муниципальных) заданий могут быть те, которые образовались в результате изменения статуса бюджетных учреждений.

Условия и порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономным учреждением федерального уровня регламентирован Постановлением № 182. Данным постановлением, в частности, определено, что задания устанавливаются в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом автономного учреждения с учетом предложений учреждения о потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании: прогнозируемой динамики количества потребителей услуг; уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг; возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг; сданного в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания которого учредителем не осуществляется; показателей выполнения федеральным автономным учреждением задания в отчетном финансовом году [19, с. 17].

Условия и порядок формирования задания учредителя для государственных (муниципальных) автономных учреждений определяются:

1) Правительством РФ в  отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

 

2) высшим исполнительным  органом государственной власти  субъекта РФ в отношении автономных  учреждений, созданных на базе  имущества, находящегося в собственности  субъекта РФ;

 

3) местной администрацией  в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной  собственности.

 

Задание учредителя на оказание услуг либо выполнение работ утверждается на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Согласно утвержденным условиям и порядку устанавливается содержание задания учредителя, обусловленное необходимостью исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Так, например, в сфере образования устанавливается задание, которое обеспечивает конституционное право граждан на бесплатное и общедоступное общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, а также право на высшее образование на конкурсной основе [21, с. 51].

В соответствии с Законом № 174-ФЗ учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Современный подход к определению содержания задания учредителя автономному учреждению вытекает из характеристик качества и параметров услуги. В соответствии с действующим законодательством предусматривается выделение средств не на содержание автономных учреждений как таковых, а на финансирование выполнения задания учредителя, то есть финансирование их деятельности по предоставлению услуг населению, определенных на основе нормативов затрат.

Так, например, под образовательной услугой понимается услуга, предоставляемая воспитаннику (обучающемуся) на безвозмездной основе образовательным учреждением, связанная с формированием у него знаний, умений и навыков (в том числе профессиональной деятельности) в ходе освоения образовательных программ, отвечающих требованиям государственного образовательного стандарта, и оплачиваемая за счет средств бюджетов [30, с. 65].

Определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено на: мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами; предоставление бюджетных ресурсов образовательным учреждениям исходя из оценки качества образовательных услуг и иных показателей оценки эффективности образовательной деятельности учебного заведения; обеспечение учебных заведений объемом бюджетных ресурсов, достаточным для осуществления образовательной деятельности и финансирования программ развития; обеспечение самостоятельности заведений в распределении бюджетных ассигнований между кодами бюджетной классификации [35, с. 11].