Охрана окружающей природной среды

Однако следует  иметь в виду, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в Высший Арбитражный суд РФ вправе направить  только Генеральный прокурор РФ или  его заместитель, а в арбитражный  суд субъекта Российской Федерации  — также прокурор или заместитель  прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут  непосредственно обращаться в арбитражный  суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет  положение межрайонных природоохранных  прокуратур. К примеру, природоохранные  прокуратуры Поволжья, расположенные  по всей территории, где протекает  Волга и втекающие в нее  другие реки, должны направлять все  материалы для предъявления исков  в арбитражный суд своей области  сначала в Волжскую природоохранную  прокуратуру, приравненную к областной.

Ко всему прочему  прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского  надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись  своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует  проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений  природоохранительного законодательства.

Законом о прокуратуре  РФ предусмотрена ответственность  за неисполнение требований прокурора.

В настоящее время  эта проблема решается следующим  образом. Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о привлечении  виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

К задачам органов  прокуратуры следует также отнести  необходимость широкого разъяснения  ими природоохранительного законодательства. Вся деятельность прокуратуры должна проводиться в условиях гласности.

Наиболее активной реакции органов прокуратуры  в настоящее время требует  проблема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии, захоронение  радиоактивных отходов, нарушение  правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактивными веществами, их хранения, перевозки и т.п.

Особой задачей  прокуратуры является систематическая  проверка исполнения законодательства об экологических фондах, поскольку  имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для  решения неотложных природоохранных  задач.

Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением международных обязательств, принятых в целях решения глобальных экологических проблем. Генеральная  прокуратура РФ в пределах своей  компетенции осуществляет на основании  ст. 2 Закона о прокуратуре РФ прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных  договоров, в т.ч. и по вопросам экологической  безопасности.

Решение всех перечисленных  выше задач было бы невозможно без  постоянного совершенствования  работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь городским  и иным прокурорам в организации  надзора за исполнением законов  об охране природы.

Проверки исполнения законов проводятся, как сказано  в Законе о прокуратуре РФ, на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Под информацией  принято понимать сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы  их представления

За последние  годы Генеральной прокуратурой РФ с  Участием природоохранных и территориальных  прокуроров были проведены проверки исполнения законодательства, направленного  на обезвреживание токсичных отходов; предотвращения захоронения радиоактивных  и других опасных веществ; незаконного  вывоза биологических ресурсов за рубеж; охрану морской экономической зоны, животного мира; соблюдение водного, лесного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодательства о недрах, а также  по преодолению последствий Чернобыльской  аварии и по другим экологическим  вопросам. По результатам вносились  представления руководителям федеральных  министерств и ведомств, информации Президенту РФ, Правительству РФ, в  Федеральное Собрание РФ с постановкой  конкретных вопросов об усилении контроля за соблюдением природоохранительного  законодательства, устранении противоречий в законах, о разработке законодательных  актов, усиливающих ответственность  за экологические правонарушения.

Все чаще прокуроры  стали направлять в суды и арбитражные  суды иски, связанные с загрязнением рек стоками с городских свалок, сбросами сточных вод с превышением  предельно допустимых концентраций вредных веществ; незаконной (самовольной) порубкой леса, нарушением правил рыболовства, санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными  иски прокуроров о признании недействительными  актов органов местной власти управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологическое  законодательство. Например, в одном  из регионов были приняты незаконные постановления: "О закреплении  охотничьих угодий за обществом охотников  и рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться местная администрация); "Об освобождении (уменьшении) от платы за загрязнение окружающей среды бюджетных организаций"; "О введении платежности природопользования (это компетенция Правительства РФ)"; "О землеотводах для индивидуального жилищного строительства" (на землях общего пользования) и т.п.

Органами прокуратуры  только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений  природоохранительного законодательства, отменено 2112 незаконных правовых актов, принятых органами власти субъектов  федерации. Наиболее характерными экологическими нарушениями являются:

— выдача разрешений на размещение экологически опасных  объектов в запретных зонах;

— изъятие особо  охраняемых природных территорий и  лесов первой группы под застройку;

— необоснованное освобождение от платы за загрязнение  природной среды;

— выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных  ресурсов;

— использование  денежных средств экологических  фондов на цели, не связанные с охраной  природы;

— присвоение функций  и компетенции федеральных органов  органами субъектов Федерации.

К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по сведениям, поступающим из контролирующих органов, при наличии признаков  преступления возбуждаются уголовные  дела. Кроме того, в случае отказа в возбуждении уголовного дела нередко  не оповещаются органы экологического контроля для привлечения нарушителей  природоохранительного законодательства к иным видам ответственности. В  результате они остаются безнаказанными.

В рамках единой системы  органов прокуратуры России наряду с территориальными прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда  надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного  законодательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского  надзора в экологически неблагополучных  территориях, увеличена штатная  численность прокурорских работников, создана Каспийская бассейновая  прокуратура (на правах областной), а  также межрайонные прокуратуры  на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.

Создание и деятельность природоохранных прокуратур, особенно на этапе их становления, сопровождалось определенными сложностями организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора и подследственностью. Некоторые неувязки сохраняются  и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт показал жизнеспособность и  более высокую результативность природоохранных прокуратур в сравнении  с аналогичной надзорной деятельностью  территориальных прокуратур.

Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии позволило обеспечить:

— заметную самостоятельность  и независимость прокуроров от местной  власти и ведомственного влияния  в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного законодательства;

— большую координацию  и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных  единиц;

— усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими  органами в обеспечении исполнения экологического законодательства;

— повышение компетентности и качества прокурорского надзора  за счет целенаправленной специализации  кадров.

Активность реагирования специализированных прокуратур на нарушения  природоохранительного законодательства по всем учитываемым статистическим показателям уже на начальном  этапе оказалась уже в несколько  раз выше, чем у территориальных  прокуратур [8, с.222].

2. Экологическая ответственность.

Юридическая ответственность  за экологические правонарушения и  преступления - есть лишь одна из форм обеспечения экологической безопасности населения, охраны природной среды  и рационального использования  ее ресурсов. Она осуществляется наряду с экономическими, политическими, нравственно-воспитательными, образовательными мерами, мерами по возмещению причиненного природе или здоровью человека вреда и иными [7, с.4].

2.1. Понятие и виды экологической  ответственности.

В комплексном виде законодательное закрепление ответственности  по экологическому праву произведено  в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной  среды" [4, с.24].

Она предусматривает, что за экологические правонарушения должностные лица и граждане несут  дисциплинарную, материальную, административную, гражданско-правовую либо уголовную  ответственность, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую в соответствии с названным законом  и иными законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

К законодательным  актам, содержащим общие положения  об ответственности правонарушителей, относится, например, федеральное природоохранительное и поресурсное законодательство:

- Закон РФ "Об  экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

- Закон РФ "Об  особо охраняемых природных территориях"  от 14 марта 1995 г.2

- Закон РФ "О  природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных  местностях и курортах" от 23 февраля  1995 г. "Земельный Кодекс РСФСР  от 25 апреля 1991 г.

- Основы лесного  законодательства РФ от 6 марта  1993 г.

- Водный кодекс  РФ от 18 октября 1995 г.

- Закон РФ "О  животном мире" от 24 апреля 1995 г.

- Закон РСФСР  "О санитарно-эпидемиологическом  благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. и др.

Статьей 6 Кодекса  об административных правонарушениях  РСФСР (КАП) субъекты Федерации, в частности, наделены правом устанавливать административную ответственность за нарушение: правил охоты и рыболовства; правил осуществления  других видов пользования животным миром; решений по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; правил по карантину животных; ветеринарных правил.

В соответствии со ст. ст. 71, 72 Конституции РФ принятие норм уголовного, уголовно-исполнительного, гражданского права относится к  ведению Федерации.

Административное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной  среды находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти обстоятельства следует принимать во внимание при  решении вопросов юридической ответственности  за экологические правонарушения.

Задачами юридической  ответственности за экологические  правонарушения являются: защита общественных отношений в сфере экологии; наказание  правонарушителя; предупреждение совершения им новых правонарушений (частное  предупреждение) и правонарушений со стороны других граждан (общее предупреждение); воспитание населения в духе уважения к закону и сложившемуся экологическому правопорядку.

Ответственность за экологические правонарушения основана на принципах законности, равенства  граждан перед законом, виновной ответственности (за исключением обязанности  по возмещению вреда, причиненного источником повышенной опасности, в порядке  реализации гражданско-правовой ответственности), справедливости, гуманизма, дифференцированного  ее возложения, экономии мер государственного принуждения.

Как указывалось, деяние – объективное основание юридической  ответственности, формальным основанием выступает правовая норма, закрепляющая признаки данного правонарушения, а  вина служит субъективным основанием.

Однако выделение  нормы, вины и деяния в качестве оснований  в известной мере условно, т.к. даже в совокупности их недостаточно для  реального привлечения правонарушителя  к ответственности. Поэтому единственным и достаточным юридическим основанием ответственности является наличие  в деянии правонарушителя предусмотренного нормами права состава экологического правонарушения.

В статье 81 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной  среды" экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее  вред окружающей природной среды  и здоровью человека.