Местное самоуправление: проблемы развития

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных  и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию  местного самоуправления в Конституции  Российской Федерации посвящена  гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133).

Правовую основу местного самоуправления в России образуют:

1) общепризнанные принципы  и нормы международного права  и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются  составной частью российской  правовой системы. Важное значение  в регулировании местного самоуправления  в Российской Федерации имеет  Европейская хартия местного  самоуправления от 15 октября 1985 г.

Россия, подписав вышеназванную  хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав  ее, взяла на себя обязательство  соблюдать следующие положения  в сфере местного самоуправления:

- обеспечение права и  способности органов местного  самоуправления регламентировать  значительную часть публичных  дел и управлять ею, действуя  в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения;

- основные полномочия  органов местного самоуправления  устанавливаются Конституцией или  законом;

- органы местного самоуправления  в пределах, установленных законом,  обладают полной свободой действий  для осуществления собственных  инициатив;

- осуществление государственных  полномочий должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

- предоставляемые органам  местного самоуправления полномочия  должны быть полными и исключительными;

2) федеральные Конституционные  законы и федеральные законы (Федеральный  закон от 6 октября 2003 года №  131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" (с изм. и доп.  от 19.05.2013 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении  конституционных прав граждан  Российской Федерации избирать  и быть избранными в органы  местного самоуправления" (с изм.  и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный  закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в  Российской Федерации" (с изменениями  и дополнениями) и др.).

3) федеральные нормативные  правовые акты подзаконного характера:  Указы и Распоряжения Президента  РФ; Постановления и Распоряжения  Правительства РФ, ведомственные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти;

4) Конституции (Уставы), законы  и иные нормативные правовые  акты субъектов РФ (в настоящее  время специальные законы приняты  во всех российских регионах, поскольку в соответствии с  п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного  самоуправления находится в совместном  ведении Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации");

5) муниципальные правовые  акты: уставы муниципальных образований,  решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан  и др.

Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом  местного самоуправления или должностным  лицом местного самоуправления на основании  и во исполнение положений, установленных  федеральными законами и законами субъектов  РФ. Такие акты подлежат обязательному  исполнению на всей территории муниципального образования.

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих  в сельских населенных пунктах и  поселках. Если прежде сходы граждан  действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших  городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов  населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной  организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское  или сельское), муниципальный район, городской округ.

В настоящее время на территории Российской Федерации существует 23118 муниципальных образований, в том  числе 1821 муниципальный район, 517 городских  округов, 236 внутригородских территорий городов федерального значения, 20554 сельских поселений. Система муниципальных  образований в Российской Федерации  представлена в Приложении В.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально  приближены к населению в целях  качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных  образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных  образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений.

Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие  виды муниципальных образований: городское  поселение, сельское поселение, муниципальный  район, городской округ, внутригородская  территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных  образований, а также основания  для их объединения, разделения, изменения  статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов.

Эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической  основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции  Российской Федерации муниципальная  собственность признается и защищается наравне с частной, государственной  и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности  отдельных видов муниципальных  образований – поселений, муниципальных  районов и округов – несколько  различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных  образований. В части 1 ст. 130 Конституции  Российской Федерации закреплено, что  местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет, формируемый за счет различных  источников: средств самообложения  граждан; доходов от региональных налогов  и сборов; доходов от федеральных  налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов  от имущества, находящегося в муниципальной  собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется в соответствии с  Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов  Российской Федерации, законами субъектов  Российской Федерации. Федеральные  законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы  муниципального права, не могут противоречить  Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивать гарантированные  ими права местного самоуправления.

1.3. Анализ деятельности  местного самоуправления в Российской  Федерации

Как показывает практика демократических  государств, местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают  по элементарным, понятным для каждого  критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы  рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного  проживания граждан – в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений  государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание  постоянного и всестороннего  взаимодействия муниципальных органов  и населения.

Формирование эффективной  системы местной власти – всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного  в том, что в Российской Федерации  данный процесс до сих пор находится  в стадии развития и включает множество  нерешенных проблем, связанных с  законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов  власти.

Кроме того, большой проблемой  местного самоуправления остается недостаточность  его собственной доходной базы. При  этом государственная власть – учитывая расходные полномочия муниципалитетов  – могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов".

Оценивая современное  состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство  отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей  в стране системы органов местной  власти. Несмотря на признание муниципальной  реформы в качестве приоритетного  направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства  Российской Федерации, переход к  новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы  местного самоуправления в нашей  стране препятствуют такие факторы, как:

- отсутствие на федеральном  уровне единой общегосударственной  концепции реформирования местной  власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве  должна иметь четко обозначенную  цель, стратегию и тактику ее  достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых  механизмов и социальных групп,  заинтересованных в проведении  реформы и способных этими  механизмами воспользоваться. В  этом отношении статьи Конституции  России, посвященные вопросам организации  местного самоуправления, в лучшем  случае могут рассматриваться  как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной  власти и "правах" населения  в этой области. Программа государственной  поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными  обязательствами федеральных органов  государственной власти, чем стратегией  реформы. В связи с отсутствием  единого нормативного документа,  определяющего все элементы реформы,  деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации  местного самоуправления в Российской  Федерации, совершенно не скоординирована,  фрагментарна и зачастую противоречива;

- значительное сопротивление  реформам отдельных категорий  чиновников государственных органов  исполнительной власти. Условно  их можно объединить в две  группы. К первой следует отнести  государственных служащих среднего  уровня ряда федеральных министерств  и ведомств – прежде всего  тех, в принципах работы которых  в ходе реформы предполагаются  кардинальные изменения. Наибольшее  противодействие эта группа оказывает  на этапе разработки нормативных  документов, направленных на реализацию  соответствующих федеральных законов  через компетенцию их министерств  и ведомств. Вторую группу образуют  руководители органов государственной  власти ряда субъектов Российской  Федерации. В основе их сопротивления  лежит не просто желание сохранить  определенный объем властных  полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение  собственностью, т.е. самый сильный  стимул сопротивления – экономический  интерес. Этому способствует сегодняшняя  практически полная утрата федеральным  уровнем контроля как административного,  так и экономического за распоряжением  государственной собственностью  и ресурсами в субъектах Федерации,  не говоря уже о влиянии  на политические процессы в  регионах.

Л. В. Гильченко к данному  списку относит еще и низкий уровень  политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей  пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся  в современной России. Поэтому, с  одной стороны, они часто предъявляют  завышенные требования к органам  местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная  власть должна решать все их проблемы, а с другой – не разбираются  в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей  контролирующей роли по отношению к  местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства  приступило к разбору законодательных  завалов, определилось с правами  и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к  избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы  были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит  приложить серьезные усилия в  направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.