Мировой судья в административном процессе

Институт мировых судей не является новым для российской правовой системы. Он был известен еще праву Российской Империи. В научных исследованиях и публикациях, посвященных этапам формирования института мировых судей, принято подразделять историю становления института мировых судей в России, действовавшего до революции 1917 года, на три этапа. Представляется вполне обоснованным такой подход исследований к определению процесса становления института мировых судей в России как к историческому явлению, проходящему в своем развитии закономерные этапы.

Первый этап характеризуется учреждением и деятельностью аналогов классической модели мировой юстиции, обсуждением проектов судебной реформы (XVI в. - начало 1860-х гг.).

Второй этап - это учреждение и деятельность института мировых посредников также по классическому образцу, но со специальными функциями, связанными с переходным периодом в освобождении крестьянства (1861-1874 гг.), причем последние 10 лет - параллельно с мировыми судьями.

Третий этап представляет собой учреждение и деятельность института мировых судей (1864-1917 гг.), в эволюции которых также можно выделить два периода: 1) период становления (1864-1881 гг.) и 2) период ревизии Судебных уставов (1881-1917 гг.).

Сегодня следует дополнить эту классификацию развития института мировых судей в России как единого исторического процесса четвертым этапом, который начался в 1998 году принятием Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и продолжается до сих пор. Этот этап характеризуется созданием мирового судьи, признаваемого судьей субъекта Российской Федерации, но одновременно включенного в единую судебную систему Российской Федерации.

Появление мировых судей в России связано с периодом правления Ивана IV (Грозного), в процессе которого в 1539 году по челобитию самого населения конкретных местностей даровало общинам в форме губных грамот право самим выбирать людей для поимки и наказания разбойников, установив для каждого города и каждой волости по 3 или 4 человека губных старост. Дрожжин В. отмечает, что предписывалось в губные старосты выбирать «только лучших людей и детей боярских и дворян, которые были бы пригожи к этому, душою прямы, животом (имуществом) прожиточны и в грамоте горазды»1. Службу губные старосты, которых выбирали все сословия целыми уездами, несли безвозмездно, не взимая с населения судебных пошлин. По ходатайству общин с 1552 года эта форма отправления правосудия расширилась еще больше - должностей судей профессионалов того времени - кормленщиков-наместников и волостей — стали повсеместно замещать выбираемые только крестьянами, причем - отдельно по каждому городу, посаду или волости излюбленные судьи, им поручались дела гражданские и маловажные уголовные.

В России вплоть до XVIII века не существовало специальных судебных учреждений. Полномочиями по отправлению правосудия в те времена обладали главы административно-территориальных образований. Естественно, что подобная ситуация приводила к различного рода злоупотреблениям, и уже в конце XVII - начале XVIII веков стала очевидной необходимость коренного изменения системы судебных органов в России. Первым подобную попытку предпринял царь Петр I, который после поездки по странам Европы приступил к осуществлению реформаторских замыслов.

К тому времени в европейских странах уже существовали обособившиеся от других органов суды. Монархи в этих странах под влиянием собственного опыта или идей, высказывавшихся передовыми мыслителями, «созревали» или уже «созрели», чтобы понять, что негоже им быть высшими судьями в своих государствах. Первыми в Европе такой вывод сделали английские монархи. Затем подобные настроения стали проникать и в умы других правителей. Фридрих-Вильгельм I (прусский король), например, грозил повесить «без пощады, рядом с собакой» каждого, кто посмеет обратиться к нему с жалобой на решенные судами дела. Хотя эта угроза прозвучала в 1739 году, т.е. намного позже, чем Петр I посетил европейские страны, она весьма выразительно отражала вполне определенные умонастроения.

22 декабря 1718 года в своем  указе Петр І, в частности, писал: «Понеже челобитчики беспрестанно  Его Царскому Величеству докучают  везде, во всяких местах, не для  покою; и хотя с их стороны  легко рассудить можно, что всякому  своя обида горька есть и  несносна, но притом каждому рассудить  же надлежит, что такое их множество, и кому бьют челом одна персона  есть, и та коликими воинскими  и прочими несносными трудами  объята, что весьма известно; и  хотя бы и таких трудов не  было, то возможно ли одному  человеку за так многими усмотреть?»  Примерно тогда же он запретил  своим воеводам вмешиваться в  дела судебные.

Но это лишь первые шаги, от которых он же вскоре отказался, продолжая вмешиваться лично в судебные решения, а в 1722 году вновь вверил такое вмешательство своим воеводам и губернаторам.

Начало 90-х годов в России было ознаменовано яркими политическими событиями и большими изменениями в культурной и общественной жизни страны. С принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации3 открылся новый этап для построения демократического общества и создания правовой базы Российского государства. В соответствии со ст. 18 этого главного закона страны: «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Это положение Конституции и обуславливало основной вектор развития всего законодательства. Стартовый механизм  для создания новых материальных и процессуальных законов, направленных на защиту граждан, был «запущен». Лишь в начале  ХХI столетия Россия подошла к одному из важных своих проектов, связанных с формированием новой судебной системы. Практически одновременно подготавливались несколько процессуальных кодифицированных актов, регламентирующих работу судов общей и арбитражной юрисдикции. Но, если нормативно-правовой фундамент для отправления правосудия в этих судах уже «стоял» и принятие этих кодексов не представляло большой проблемы, то проблему формирования административных судов и административного судопроизводства предстояло еще решить. Это был важный шаг по пути не только к совершенствованию судебной системы и реализации положений ст.ст. 46, 118, 126 Конституции Российской Федерации4 и ст.ст. 1, 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»5, но и движение к укреплению авторитета государства, провозгласившего высшей ценностью права и свободы гражданина.

В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Актуальность вопроса о необходимости учреждения в России государственного «специализированного» органа, который будет осуществлять рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, очевидна. Вместе с тем, вопрос о статусе этого органа вызывает большие споры. Нужно ли создавать отдельное звено в рамках судебной системы или формирование органов будет функционировать в системе судов общей юрисдикции? На эти и другие вопросы, базирующиеся на реализации ст. 118 Конституции Российской Федерации по осуществлению административного судопроизводства, нет однозначного ответа до настоящего времени.

Для понимания проблемы формирования любой современной национальной системы правосудия особое значение имеет история развития общества того или иного государства. Формирование системы судов и процессуальные правила рассмотрения в них дел, например, в Германии, Франции, Италии в корне отличаются от системы судов и процессуальных актов в США, Канаде или Японии. Законодательство любого государства неразрывно связано с политическими событиями, происходящими на определенных этапах его развития. Российское общество имеет свою историю развития, которая, безусловно, оказывала влияние на формирование своего законодательства и судебную систему.

Если говорить об истоках формирования административного судопроизводства, то следует отметить позитивные шаги, предпринятые в рамках проводимой в России реформы 1864 г., когда был декларирован принцип разделения властей («власть обвинительная отделяется от судебной»)6. К сожалению, исторические политические события 1917 г. не позволили воплотить в жизнь многие передовые реформаторские идеи по созданию административного правосудия, да и сам вопрос формирования административного судопроизводства в советский период не мог быть актуальным. Это был период становления системы советских судов, которые ориентировались на декларативный тезис: «власть всегда права».

Развитие современного судопроизводства последнего столетия в нашей стране и, связанные этим, проводимые судебные реформы историки условно разделяют на три периода:

1. 1917 г – 1953 г. (период, когда деятельность судов была безраздельно подчинена железной воле партийных и государственных органов);
2. 1953 г. – 1993 г. (период, когда суд и прокуратура чуть в меньшей степени, чем прежде были зависимы от власти);
3. 1993 г. – по настоящее время (с момента принятия Конституции Российской Федерации, т.е. период, когда государство взяло курс на построение демократического общества, и провозгласило принцип «разделения властей»).7

Именно с этого последнего периода административисты вновь обратили внимание на проблемы формирования административного судопроизводства в России, подготовив, таким образом, платформу для законодательных инициатив по разработке проектов законов «Об административных судах» и Кодекса об административном судопроизводстве. Однако сама идея формирования отдельных органов, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административных правоотношений, была поддержана не всеми учеными-цивилистами. И, прежде всего, была подвергнута критике кодифицированная система процессуальных правил, по которым административные суды должны были бы рассматривать подведомственные им дела.8

Мнения «административистов» также разделились. Принятые новые конституционные положения требовали фундаментального сравнительно-правового анализа о формах осуществления судебной власти в России и комментирования понятийного аппарата четырех видов судопроизводств: «конституционного», «гражданского», «административного» и «уголовного», а также приведения в соответствие всей терминологической базы российского законодательства, содержащейся в самих законах, определяющих порядок каждого из указанных видов судопроизводства. Можно ли, применив сравнительный метод, однозначно сделать вывод о том, что уголовным процессом считается уголовное судопроизводство, гражданским процессом – гражданское судопроизводство, конституционным процессом – конституционное судопроизводство и административным процессом – административное судопроизводство? К сожалению, и на этот вопрос не найден однозначный ответ. Административный процесс имеет совершенно иную структуру и процессуальные нормы, регулирующие судебное рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, это лишь одна из составных частей процесса. Наряду с этой частью процессуальных норм существует и нормативная база по досудебной регламентации разрешения «административных конфликтов», и система норм по порядку разработки и принятия нормативных и ненормативных актов, и процессуальные нормы, регулирующие повседневную деятельность органов исполнительной власти. Поэтому в этом контексте толкования, что термин «административный процесс» будет тождественен «административному судопроизводству» представляется нам сомнительным.

Административный процесс базируется на трех «китах»:

• нормотворческий процесс (процесс, регламентирующий нормотворческую деятельность органов исполнительной власти);
• процедурный процесс (процесс, регламентирующий повседневную управленческую деятельность органов исполнительной власти);
• юрисдикционный процесс (процесс, регламентирующий рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административно-правовых правоотношений).

Таким образом, именно в рамках административно-юрисдикционного процесса рассматриваются административные споры. В настоящее время, как было упомянуто ранее, в России отсутствует специализированный орган по рассмотрению таких правовых конфликтов и единая система правил их рассмотрения. Досудебное рассмотрение спора осуществляется в рамках соответствующего органа исполнительной власти в соответствии c административными регламентами, нормами отраслевого законодательства и др. Судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, осуществляется в судах общей и арбитражной юрисдикции на основании Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации9 и Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации10.

Проблема досудебного урегулирования административного спора достаточно актуальна. Однако, до тех пор, пока:

• не будет работать механизм персональной ответственности каждого конкретного должностного лица за принятие незаконного решения, действия (бездействие),
• не будет «включено» в повседневную практику частное определение суда,
• не будет систематизировано и унифицировано процессуальное законодательство, регламентирующее процедуру рассмотрения административных споров в досудебном порядке,
• не будут реализованы на практике принципы состязательности процесса с участием должностного лица и равенства «спорящих сторон» перед законом,
• суды, осуществляя правосудие по административным спорам, будут перегружены.

Сила власти — в доверии к ней. На сегодняшний день авторитет власти подрывается должностными лицами всех уровней. «Показательные процессы по коррупционным делам» не способствуют укреплению веры в реализацию принципов справедливости и равенства субъектов административного правоотношения перед законом, неотвратимости наказания за допущенные нарушения при принятии нелегитимного решения, действия (бездействия) в досудебном процессе.

Вместе с тем, введение обязательности досудебного урегулирования административных споров при правильном подходе, с учетом выявления системных ошибок российской практики рассмотрения и разрешения споров в органах исполнительной власти, с учетом достижения мировых стандартов правосудия, осуществляемого по делам, возникающим из административных правоотношений, представляет для российского общества большой интерес. Принцип оперативности и доступности процесса в условиях досудебного урегулирования обеспечивал бы гражданам и организациям своевременное рассмотрение и восстановление нарушенных прав, если таковое нарушение было бы выявлено. Суды получили бы возможность уделять больше внимания сложным делам, которые, действительно, имеют неоднозначное решение и требуют особого подхода к оценке доказательств, назначения экспертизы и проч.