Мировой судья в административном процессе

В этой связи интересен подход французской модели системы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений. Досудебное рассмотрение дел подобного рода достаточно эффективно, т.к. должностные лица каждого соответствующего государственного органа заинтересованы в правильном и своевременном рассмотрении «конфликтного правоотношения». Такой интерес каждого должностного лица, осуществляющего руководство конкретным департаментом, ведомством и др., проявляется в принципе «неотвратимости наказания». Если административный спор не правильно разрешен в рамках досудебной процедуры урегулирования, суд далее дает оценку действиям (бездействию) административного органа и выносит судебный «акт реагирования», в соответствии с которыми в большинстве случаев наступают негативные последствия для должностных лиц (и не только за нарушенные права граждан, но и за неправильно вынесенное решение в результате рассмотрение в досудебном порядке). Такой подход представляется нам справедливым и стимулирует должностных лиц к своевременному и правильному рассмотрению административных споров.

В нашей стране серьезные законотворческие инициативы по вопросам совершенствования досудебных процедур и «моделирования» административного судопроизводства выдвигаются из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. О позиции Конституционного Суда Российской Федерации по данной проблематике широкой юридической общественности пока ничего не известно. Хотя, думается, что весьма интересно было бы ознакомиться с официальным мнением по вопросу формирования органа административного правосудия этого уважаемого судебного органа страны.

В апреле 2006 г. на пленарном заседании Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации была обсуждена и одобрена концепция административного судопроизводства, а чуть позже в феврале 2007 г. в Центре стратегического развития была представлена и одобрена на круглом столе концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа.11

Понимая значение оперативности рассмотрения налоговых споров Федеральная налоговая служба Российской Федерации предложила свое видение вопроса усовершенствования досудебной процедуры налоговых споров, подготовив Концепцию развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 – 2018 г.г. Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от. и 13 февраля 2013 г N ММВ-7-9/78@ была утверждена, но официально не опубликована. Это был важный шаг в на пути реализации принципов оперативности процесса рассмотрения налоговых споров.

Перспективы кодификации административного судопроизводства имеют в настоящий момент хорошую «платформу»:

• во-первых, уже «работают» систематизированные определенным образом нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;
• во-вторых, сложилась достаточно большая практическая база рассмотренных дел, возникающих из административных правоотношений;
• в-третьих, учеными-административистами проведены фундаментальные исследования по подготовке концептуальных решений по проблемам рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных правоотношений, выявлены особенности разрешения административных дел, рассматриваемых в судах общей и арбитражной юрисдикции.

Так, в частности из основных особенностей стоит упомянуть такие, как:

• более активная (инквизиционная) роль суда в сборе доказательств;
• возложение бремени доказывания на органы исполнительной власти;
• более краткие сроки производства по делу;
• первоначальный различный правовой статус участников спорного правоотношения.

Анализируя проблемы формирования административного судопроизводства, необходимо указать, что нормы этого кодифицированного акта должны регламентировать процессуальную деятельность органа, специализирующегося на рассмотрении и разрешении дел подобного рода. Вместе с тем необходимо понимание, каков будет потенциальный статус этого органа. Будет ли осуществляться специализация в рамках судов общей юрисдикции и статус коллегии по административным делам будет ли  регламентироваться Федеральным законом  «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»12 или будет принят федеральный конституционный закон «Об административных судах»? Совершенно очевидно, на наш взгляд, что кодифицированный акт об административном судопроизводстве не может содержать одновременно и нормы системы «построения» такого органа (либо выделенной структуры в органе), и нормы системы «построения процесса» по делам, возникающим из административных правоотношений.

Российским юристам известны несколько различных проектов Кодекса об административном судопроизводстве и проект федерального конституционного закона «Об административных судах». Все они имели серьезные недостатки и поэтому, к сожалению, работа, начавшаяся еще в 2000 году, продолжается до сих пор. Среди ряда существенных  недостатков, переходящих из различных редакций законопроекта, следует назвать неопределенность при определении предмета правового регулирования, отсутствие четкого указания на основания и виды нормативных актов, подлежащих оспариванию, отсутствие единого понятийного аппарата. Думается, следует признать неудачным введенный в законопроект последней редакции  термин «административное исковое заявление». Административный иск представляет собой обращение к суду за защитой нарушенных прав. Однако, сущность искового производства и производства по жалобам в соответствии с действующей системой процессуальных норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации различна и процессуальные особенности дел, возникающих из административных правоотношений, возбуждаются не на основании иска, а на основании заявления (жалобы).

Вместе с тем, несмотря на указанные недостатки, есть и серьезные позитивные аспекты в продвижении к решению проблемы формирования административного судопроизводства. Так, например, определены общий порядок и способы обжалования административных решений, а при систематизации норм успешно применяется основной методологический подход к рецепции норм гражданского процессуального законодательства. Кроме того, важное значение  имеет и то, что в эпоху глобализации экономики, «политико-правовых» проектов, разрабатываемая российская модель административного судопроизводства соответствует современным тенденциям развития законодательства об административном судопроизводстве многих европейских стран (Франции, Германии, Италии и др). «Правовая Россия» потеряла некоторое время в эпоху советского периода, когда регламентация оспаривания актов государственного управления практически отсутствовала, однако в настоящее время наши национальные проекты, связанные с регулированием вопросов защиты граждан и организаций представляют большой интерес для мировой общественности, т.к. ряд вопросов в этой сфере наши суды решают более эффективно.

1.2. Мировые судьи в правовых системах зарубежных стран и РФ

Сегодня подавляющее большинство государств пришли к необходимости учреждения не только независимой судебной системы но и её первичного звена – местных, «мировых» судов, доступных для проживающих на определенной территории граждан и способных оперативно защищать их права и интересы, урегулировать конфликты среди населения страны на низовом (бытовом) уровне их возникновения.13 В Англии статус мировых судей или магистратов довольно существенно отличается от статуса иных судей. Это прослеживается и в процедуре их назначения, хотя оно осуществляется, как назначение всех судей, от имени Ее Величества, и, в особенности, в тех требованиях, которые предъявляются к мировым судьям. Так, чтобы стать профессиональным судьей в Англии, необходимо подвергнуться жесткому отбору.

Мировые судьи назначаются пожизненно лордом-канцлером. По должности ими являются мэры и председатели местных органов самоуправления. По Закону 1949 они могут исполнять свои функции до достижения 75 лет. В США имеются две системы мировых судов – федеральная система мировых судов и мировые суды штатов. Федеральные мировые судьи осуществляют свою деятельность при районных федеральных судах, избираются на должность общим собранием районных судей сроком на 8 лет. Производство в мировых судах осуществляется в упрощенной форме, юрисдикция их ограничена уголовными делами, по которым наказание не превышает 6 месяцев лишения свободы или штрафа 500 долларов, по гражданским делам сумма иска, составляет, как правило, от 1000 до 5000 долларов, но в некоторых штатах – до 15000 долларов14. В число мероприятий, к которым привлекаются мировые судьи, входят:

• проведение слушаний по ходатайствам, способствующим ускорению производства по делу, например, о предоставлении определенного вида доказательств;
• осуществление надзора за процессом подготовки дела к судебному разбирательству;
• проведение разного рода досудебных распорядительных совещаний;

надзор за проведением или проведение процедур альтернативного решения споров.

В Германии, Первой инстанцией судов общей юрисдикции, рассматривающих гражданские и уголовные дела, являются участковые суды которых всего насчитывается около 700. Статус участкового судьи соответствует статусу мирового судьи. Компетенция участкового суда по гражданским делам определяется в основном суммой иска; вне зависимости от цены иска рассматриваются споры по найму, алиментам, установлению родства, брачно-семейным отношениям, также в бесспорном порядке дела, касающиеся опеки, наследства, земельного кадастра, лицензирования коммерческой деятельности, сельскохозяйственных вопросов.15 По статистике, Германия занимает первое место в мире по числу судей на душу населения, а также по числу мелких, так называемых, «соседских» споров. Немецкий гражданин традиционно ищет у суда (государства) защиты своих прав и свобод. Для немца свобода – это во многом покровительство государства. «Через сильное государство – к большой свободе личности» – так, пожалуй, можно сформулировать лозунг немецкого гражданина. Профессия судьи престижна, пользуется традиционным уважением как среди юристов, так и среди рядовых граждан. Доход его стабилен и обеспечен государством, должность сохраняется за ним пожизненно.

В дореволюционной России мировые суды были учреждены в результате судебной реформы 1864 г. и состояли из участковых мировых судей и съезда мировых судей (апелляционная инстанция). В современной России мировые суды действуют на основании законов "О судебной системе Российской Федерации" и "О мировых судьях в Российской Федерации". Мировой судья в соответствии с законом рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступлениях, максимальный срок наказания за которые не превышает трех лет.16 Мировой судья, однако, не может рассматривать дела об оспаривании и установлении отцовства, лишении родительских прав, усыновлении или удочерении ребенка, а также дела, возникающие из трудовых отношений, кроме дел о восстановлении на работе. Мировым судьям подсудны имущественные дела (если оспаривается сумма, не превышающая 500 МРОТ), споры о порядке пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом. Наконец, мировые судьи рассматривают большинство дел об административных правонарушениях, которые отнесены к компетенции КоАП РФ.

Порядок рассмотрения дела в мировом суде регламентирован теми же нормами Уголовно-процессуального и Гражданско-процессуального кодексов и не отличается от процедуры рассмотрения дел в других судах общей юрисдикции. Вышестоящей инстанцией по отношению к мировым судьям являются районные суды. Мировой судья рассматривает дело единолично, без народных заседателей. Мировым судьей может стать лицо с высшим юридическим образованием, не моложе двадцати пяти лет, должен работать по юридической профессии не менее 5 лет.

Как думается, статус судов субъектов, в том числе мировых судей Российской Федерации, имеет дуалистичный характер. Аргументировать данное суждение можно на основе анализа соответствующего законодательства и научных трудов.

Так, правовой статус мировых судей определен федеральным законодательством и только лишь отдельные его аспекты подлежат регулированию нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации17. Однако и в этом случае большинство российских регионов механически "копирует нормы общероссийских актов в соответствующих актах субъектов Российской Федерации, не использует предоставленные федеральным законодательством (правда, минимальные) возможности проявления допустимой самостоятельности в определении статуса конституционных (уставных) и мировых судов".18

В целом анализ законодательства позволяет некоторым исследователям констатировать то обстоятельство, что мировые судьи в Российской Федерации не являются элементом механизма разделения властей в российских регионах. По мнению К.А. Ишекова, мировые судьи фактически исключены из региональной системы сдержек и противовесов, ибо находятся в зависимости от региональных органов законодательной и исполнительной власти российских регионов, которые в одностороннем порядке воздействуют на мировых судей, формируя их состав. Выделенные характерные признаки статуса мировых судей показывают, что данный вид судов в большей степени относится к федеральным судам, чем к судебным органам субъекта Российской Федерации 19.

Другие же авторы полагают, что устранение существующего дисбаланса в механизме сдержек и противовесов, обеспечение действительно независимого положения рассматриваемых судебных органов от излишнего и неправомерного воздействия со стороны иных ветвей государственной власти на региональном уровне возможны в случае выведения мировых судей из состава судов субъектов Федерации20. Автор статьи в целом находит данную позицию обоснованной. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2008 г. обращено внимание на то обстоятельство, что глава государства дал поручение подготовить заключение о возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей, ибо "решение этой задачи, несмотря на необходимость определенных трат, позволит завершить формирование стройной вертикали судебной власти".21