Мировой судья в административном процессе

Можно прийти к выводу, что рассмотрение дел судьями происходило, в самом общем виде, как оглашение материалов дела судьей в присутствии лица, привлекаемого к ответственности (в лучшем случае), заслушивание позиции и доводов лица, привлекаемого к ответственности, и вынесено постановление.

Таким образом, во всех случаях были нарушены требования ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, ч. 3 ст. 26.2, ст. 1.5, 24.1 КоАП РФ. Как указано выше, при рассмотрении этих дел в судебных разбирательствах участвовали мировые судьи и лица, привлекаемые к ответственности. В некоторых из них также участвовали представители лица, привлекаемого к ответственности. Других участников не было. Судьи  фактически исполняли функцию обвинения — задавая вопросы привлекаемому к административной ответственности лицу с целью получения сведений об обстоятельствах дела. Вместе с тем суд, в силу невозможности исполнения им обвинительной функции, не может по собственно инициативе восполнять недостатки в доказывании обвинения33. Иными словами, если при рассмотрении дела со стороны обвинения не поступил вопрос‚ ответ на который может быть прямым доказательством вины привлекаемого к ответственности лица, суд не вправе его задавать.

Представление интереса одной из сторон невозможно без заинтересованности в исходе дела в пользу этой стороны. Судья не может являться стороной при рассмотрении дела. Если же он прямо или косвенно заинтересован в исходе дела, то, согласно ч. 1 ст. 29.3КоАП РФ, должен заявить самоотвод.

Таким образом, представление судьей при рассмотрении дела в какой-либо форме интересов стороны является нарушением закона. Если же судьи не являлись сторонами по делу, то можно с уверенностью утверждать, что в судебных заседаниях были представлены лишь интересы лиц, привлекаемых к ответственности, т.е. одной стороны, что является прямым нарушением ч. 3 ст. 123 Конституции РФ.

Следует учесть, что при рассмотрении административных дел протокол судебного заседания не велся. Таким образом, при вынесении постановления судьи имели возможность полностью игнорировать позицию привлекаемых к ответственности лиц и основывать свои выводы исключительно на материалах дела, составленных компетентным органом, должностными лицами. В результате предметом доказывания стала не вина, а невиновность лиц, привлекаемых к ответственности, что противоречит нормам ст. 1.5 КоАП. Шансы привлекаемых к ответственности лиц на оправдание изначально были малы, так как, несмотря на сомнения, безусловно порождаемые материалами дел, судьи не посчитали их неустранимыми.

Согласно одной из позиций, «неустранимыми сомнения признаются в тех случаях, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности или невиновности обвиняемого, а предоставляемые законом средства и способы собирания доказательств исчерпаны.34 Однако прямого указания в законе или руководящем акте о сущности неустранимото доказательства, возникающего при рассмотрении административного дела, нет. Безусловно, внутреннее убеждение и усмотрение судьи важны при вынесении постановления по делу, но в некоторых вопросах они должны быть ограничены. Относится это и к неустранимости доказательств. Эффективным инструментом борьбы с этим и прочими негативными явлениями может стать протокол судебного заседания. Тем более что его ведение в ряде случаев обязательно.

Глава 2. Мировой судья в административном процессе 

2.1. Проблемы совершенствования  законодательства об административных правонарушения

В обеспечении правопорядка значительная роль принадлежит мерам административной ответственности. Данный вид юридической ответственности является наиболее широко применяемым в правоохранительной практике. Ежегодно административным наказаниям за различные правонарушения подвергаются миллионы физических и юридических лиц. Правовую базу борьбы с административными правонарушениями составляют Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в действие с 1 июля 2002 года, и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Применение норм данного законодательства входит в компетенцию судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, полиции и других органов и учреждений, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Одним из условий их деятельности является применение нормы об административной ответственности, действующей на момент совершения (обнаружения) правонарушения. Но административно-деликтное законодательство весьма динамично, оно постоянно обновляется. Не случайно вопросы развития законодательства об административной ответственности привлекали внимание ученых, в том числе они были предметом многочисленных обсуждений научно-практических конференций, парламентских чтений, круглых столов.35

Этот интерес вполне оправдан и к действующим нормам КоАП РФ, законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Важно не только выявить вносимые изменения в данные нормативные акты, но и тенденции их развития, основные новации современного административно-деликтного законодательства и возникающие в связи с этим проблемы.

Такая потребность диктуется в настоящее время значительным обновлением КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Только за последние два с половиной года было принято 87 федеральных законов (это почти столько, сколько принято за предшествующие шесть лет), которые значительно обновили содержание КоАП РФ. В Кодекс введено 75 новых статей, в более 200 статей внесены многочисленные изменения и дополнения, отдельные из них претерпели неоднократные корректировки. Причем новации охватывают, как правило, не локальные изменения отдельных статей КоАП РФ, а комплексное обновление всех разделов Кодекса, в том числе существенную корректировку общих положений, компетенционного и процессуального разделов КоАП РФ. Знание этих новелл Кодекса необходимо как для соблюдения действующих административных запретов физическими и юридическими лицами, так и деятельности судей, полиции, других многочисленных органов, их должностных лиц, правомочных применять нормы об административной ответственности. И дело не только в значительном расширении нормативного материала.36 В законодательной практике 2009 — 2011 г.г. по совершенствованию административно-деликтного законодательства выявились новации, которые, по нашему мнению, требуют соответствующей научной оценки.

Прежде всего, новации затронули концептуальные вопросы рассматриваемого законодательства. В КоАП РФ впервые определен круг предметов ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.31 КоАП РФ). Он касается полномочий субъектов РФ по регулированию материально-правовых, процессуальных, организационных и компетенционных вопросов административной ответственности. Напомним, что до принятия Федерального закона от 28 декабря 2009 г. №380-Ф, которым дополнен Кодекс данной нормой, в КоАП РФ содержалось лишь упоминание о законах субъектов РФ, принимаемых в соответствии с КоАП РФ (ст. 1.1), и норма о полномочиях Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3). Важность указанной новации состоит не только в четком определении полномочий субъектов РФ по установлению регионального административно-деликтного законодательства, но и применению норм федерального Кодекса об административных правонарушениях. Поэтому положения ст. 1.31 КоАП РФ следует рассматривать в контексте новых норм КоАП РФ, определяющих полномочия органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Статья расширила полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц по применению федерального законодательства об административных правонарушениях. Во-первых, в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ (см. ст. ст. 23.221, 23.231, 23.241), они уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Во-вторых, должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, указанных в ст. 28.3 КоАП РФ. В связи с такими новациями возникает ряд проблем. Первая — разграничение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по рассмотрению дел об одних и тех же видах административных правонарушений (в том числе, нарушений лесного, земельного и водного законодательства).37 Вторая касается правовой оценки смежных составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и региональными законами. Если раньше акцент смещался в сторону разграничения смежных составов преступлений и административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, то сейчас проблема интеграции получила новое звучание. Речь идет об интеграции публично-правовых видов ответственности, имея в виду согласование норм УК РФ, КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. И эта проблема ждет своего исследователя.

Концептуальный характер, по нашему мнению, носят и новации системы административных наказаний. Длительное время эта система развивалась только в направлении ужесточения административной репрессии (повышение размеров административных штрафов, расширение сферы применения административного ареста и др.). В отличие от уголовного законодательства процессы демократизации в административно-деликтном законодательстве прививались значительно медленнее. Поэтому нельзя не приветствовать решение законодателя о расширении сферы применения административного наказания в виде предупреждения, что неоднократно предлагалось многими учеными. В КоАП РФ не только впервые скорректированы общие условия применения данной меры административной ответственности (ст. 3.4 КоАП РФ), но и дополнены предупреждением альтернативно с административным штрафом санкции 35 статей Особенной части Кодекса. Хотелось надеяться, что этот первый шаг не будет последним в дальнейшем процессе демократизации рассматриваемого законодательства и правоприменитель сможет в полной мере использовать преимущества принципа индивидуализации при выборе оптимального вида и размера административного наказания. В связи с этим важны мониторинг реализации данной новации в административно-юрисдикционной практике и выработка соответствующих рекомендаций.

Изменения затронули и иные виды административных наказаний. Из их системы исключено, и совершенно обоснованно, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения. Данный вид административного наказания предусматривался в санкциях лишь трех норм КоАП РФ и практически не применялся. Наиболее существенны коррективы в регулировании административного штрафа. Новации ст. 3.5 КоАП РФ свелись к повышению максимального размера административного штрафа в отношении юридических лиц до пяти миллионов рублей в случаях, предусмотренных статьями 14.40, 14.42 КоАП РФ; в случае, предусмотренном ст. 19.28 КоАП РФ — до стократного размера суммы денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, незаконно переданных или оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица; к расширению перечня величин для исчисления кратности размера административного штрафа. К ним законодатель отнес, во-первых, начальную (максимальную) цену государственного или муниципального контракта при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также гражданско-правового договора бюджетного учреждения при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд бюджетного учреждения (п. 5 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ), во-вторых, сумму излишнего дохода либо сумму убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком (п. 6 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ). Необходимость усиления ответственности за наиболее опасные виды административных правонарушений не вызывает сомнений. Вместе с тем законодатель все чаще корректирует общие пределы размера административного штрафа с привязкой к конкретным составам правонарушений.

Такое нормативное решение не представляется удачным, поскольку санкции отдельных статей Особенной части КоАП РФ по существу дублируются в норме Раздела 1 «Общие положения» и, как показали последние изменения, круг таких исключений расширяется (раньше такое исключение было сделано в отношении исчисления размера административного штрафа за совершение мелкого хищения).

При сохранении подобного подхода он будет и дальше расширяться. Здесь, по нашему мнению, вопрос принципиального соотношения норм Раздела 1 КоАП РФ, определяющего общие положения, на основании которых должен конструироваться весь другой нормативный материал, в том числе и нормы Особенной части, регулирующие вопросы ответственности за конкретные виды правонарушений в порядке и пределах, установленных Общими положениями Кодекса. Подчеркнем еще раз, общая норма (на то она и общая) должна определять пределы ответственности за административные правонарушения, а не корректироваться по лекалам норм Особенной части. Разумеется, общие пределы административной ответственности могут пересматриваться, но это следует делать путем внесения изменений в общую норму. В противном случае административная деликтолизация нового вида общественно опасного деяния в каждом конкретном случае будет сопровождаться очередным исключением из общей нормы, определяющей пределы размера административного наказания.

 Обратимся теперь к  новациям Особенной части КоАП  РФ. Конструкция ее норм остается  неизменной, все статьи Раздела 2 Кодекса состоят из диспозиции, определяющей признаки состава  определенного вида административного  правонарушения, и санкции, дозирующей  пределы ответственности за его  совершение. Вместе с тем в  конструировании норм Особенной  части КоАП РФ наметились новые  подходы, на которые целесообразно  обратить внимание.

 В-первых, при формулировании  конкретных составов административных  правонарушений законодатель все  чаще прибегает к детализации  их признаков, заменяя тем самым  общие формулировки типа «нарушение  законодательства». Именно так скорректирована  ст. 15.27 КоАП РФ, в пяти частях  которой неисполнение требований  законодательства о противодействии  легализации (отмыванию) доходов, полученных  преступным путем, и финансированию терроризма предметно определены виды административно наказуемых деяний, нарушающих требования указанного законодательства. Достоинства такого нормативного решения вряд ли кто станет оспаривать. Однако в Кодексе стали появляться статьи «монстры», содержащие уже более двух десятков частей. В отдельных случаях столь дробная детализация видов административных правонарушений, по нашему мнению, оправдана сложностью соответствующего нормативного акта, лежащего в основе бланкетной диспозиции статьи Особенной части КоАП РФ. Такова, например, ст. 7.30 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков. Этот порядок предполагает соблюдение значительного числа требований, определенных Федеральным законом от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»38. Однако в многочисленных частях некоторых статей Кодекса по существу тиражируются одни и те же административно наказуемые деяния. Так, ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) «выросла» уже до 21 части, отличие которых друг от друга состоит лишь в перечне надзорных и других органов (должностных лиц), чьи законные предписания не выполнены в установленный срок. Налицо неоправданная трата нормативного материала. К сожалению, такой подход законодатель сохраняет и в других статьях Кодекса. Зачем, к примеру, четыре части в ст. 19.3 КоАП РФ. Речь идет об одном деянии — неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудников правоохранительных органов и выделение по отдельной части в отношении сотрудников отдельных из них вряд ли было целесообразно. Не трудно спрогнозировать дальнейший «рост» подобных статей по мере создания новых органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции.