Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего

 государству, государственному  строю;

 политическому большинству, находящемуся  у власти (правящей группе);

ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.);

  к обществу, населению;

 к другим государственным  служащим.

- принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть.  Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки  в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба – это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью – это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата. Но какова эта мера?

Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Без такой государственной службы невозможно создать стабильный и надежный механизм правового демократического государства. Исторический опыт и современная практика государственного строительства доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная гражданская служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы нецелесообразно и недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно – это из области утопии.  Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду.

- принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%). [Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения. – М.: РАГС, 2002. – с. 108].

Нравственные принципы государственной службы  и кадровой политики понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.

Если оценивать в целом нравственный уровень наших государственных служащих, то следует обратиться к данным специального социологического опроса. На вопрос «Как бы вы оценили нравственные качества современных государственных служащих» были получены следующие ответы:

 «большинство из них люди  честные, неподкупные» – 20%,

«среди них в равной степени есть люди честные и нечестные» - 72%,

«большинство из них – люди недостаточно честные и не столь неподкупные» - 4%.

 «Каковы, на Ваш взгляд, основные  причины аморального поведения  определенной части государственных  служащих»?:

52% - «падение нравственности в  обществе»,

21% - «руководители сами не являются  примером для подчиненных»,

15% - «недостаточное воспитание, низкая общая культура»,

15% - «пренебрежение к законам»,

13% - «неудовлетворительные материальные  условия жизни служащих»,

11% - «отсутствие должного контроля  со стороны общества»,

7% - неразработанность нормативных  документов в борьбе с аморальными явлениями». [Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. – М.- Орел, 2002. – с. 77- 78].

Следует отметить, что оцениваемые принципы составляют основу нравственной оценки деятельности государственных служащих. Они включены в этические кодексы государственных служащих многих стран, выражая существо требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной службы, так и каждого чиновника, определяя жизнеспособность и характер реального функционирования этого института. Нарушение принципов влечет за собой проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Они обнаруживаются в деятельности неформальных групп в структуре государственного аппарата, замыкающихся на свои, узко корпоративные цели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение на этических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества, организации, а следовательно, и формирования «корпоративной этики».

    Таким образом, необходимость  повышения этического уровня государственных служащих связана прежде всего ростом доверия к государству и его органам со стороны общества, а также с устранением организационных патологий в деятельности государственной службы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Государственная служба

 

В условиях реформирования системы  государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах  государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством  и служащим ему. В ряду  морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая  значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами политической нейтральности и лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими  и иными факторами.

Термин «служение», согласно «Толкового словаря живого великорусского языка» В.И. Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба» есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» по В.И. Далю – это состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте. [Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. – М.- СПб, 1882. Т.4. с.224-225].

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, тот есть в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как  служение государю.  Непубличность,  придание государственной службе  характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины ХУI  века, момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси» считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая  тот факт, что Россия в те времена была  исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих. Государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно, в допетровский период государственных служащих  называли «государевыми служилыми людьми».

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками. Во-первых, полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Во-вторых, служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства. Беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую «государеву службу». [Мельников В.П. Государственная служба в России. – М.: РАГС, 2005. с. 49].

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». [Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. – М., 1997. – с. 204-214]. Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего  государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях  государственных служащих, о их служении государству и обществу – эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным  и определяющим  условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время  служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.

В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служение обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу  лишь громогласно декларировалось.

Таким образом, становление и развитие отечественной бюрократии на всём протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти,  верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу.  Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». [Конституция Российской Федерации. – М., 1993. ст.3]. Безусловно, государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения  задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах, существует мнение, что, прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать наши исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии.

 Безусловно, государственный чиновник  в любом государстве служит, прежде  всего, своему государству. Данный  вывод вытекает уже из самого  его названия – «государственный  служащий», то есть служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт, и выплачивает ему денежное содержание.

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящемуся на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него – это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.

Государство является частью общества и существует за счет общества, Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм – государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.

Государственный служащий должен служит не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в  обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это ведомственный, негосударственный подход.

Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России. [«О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 мая 2003 г. - М., 2003. - ст.1]. Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос: на кого работает государственный служащий, кому служит? Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя  человека. Смысл и  главный принцип современной государственной службы – власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному, согласно Конституции РФ, источнику власти в стране. Это и конституционная, и нравственная норма.

В рамках исследуемой темы следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Эта тенденция еще осталась.