Проблемы административной этики. Кодекс чести муниципального служащего

Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Это явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что Российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 90-х годов ХХ века в лице своего госаппарата монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть.

Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная  для страны тенденция.

 Говоря объективно, чиновничество  как особая и обособленная социальная категория  вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат  вольно или невольно  защищает, прежде всего, свои  интересы. Наивно полагать, что даже самый  сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.

Служение государству и обществу – это нравственная категория. Следует ли ее облекать в правовые нормы? Думается, что да. Когда моральные нормы подкрепляются правовыми, это идет на пользу развития административной ветви власти.

Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется и нравственный аспект – кому служить и как служить государственному служащему. Это нравственная установка, которая есть у каждого человека, в том числе и у человека, состоящего на службе у государства.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Первое - исходя из сказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его суверену – народу, обществу. Это должно проявляться в верности госаппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно- правовых и концептуальных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

Итак, на государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это, если смотреть на проблему в целом. В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп производится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.

Тезис о возможности партизации государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.

Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу.  То есть, это некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Действительно, чиновник должен  служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам,  к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона, к чиновничьей  службе лишь «за страх», а не «за совесть».

Опыт показывает, что, несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне  удалось. Российское чиновничество оказалось «стойким». Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо  она  свидетельствует  о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение - служить нужно не личностям. Но данная тенденция  не подтверждает и абсолютную готовность российских  чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу – это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.

Четвертое требование данного принципа – это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять  собой  закрытый «черный ящик». Наоборот, она  должна быть  открытой  для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата  государству и обществу являются следующие.

Прежде  всего -  это строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, то есть разделение федеральной государственной службы на три ветви – государственную службу законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (аппарат Правительства, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры РФ). Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между  политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

Второе условие – демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Это условие предполагает отказ  от подбора и расстановки кадров  на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

Третье условие повышения качества служения государству и обществу – взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, нам следует преодолеть ряд барьеров. Прежде всего, это то, что наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а значит и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - это растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.                                                  

 Третий барьер на пути  взаимодействия государства и  гражданского общества -  отсутствие  у граждан ярко выраженного  желания участвовать в совершенствовании  организации и деятельности государственного  аппарата, органов государственной  власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием  многих факторов, среди которых превалируют два.

Прежде всего, это влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Четвертый барьер,  препятствующий сближению государства и общества – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако, многолетний опыт западных демократий показывает, что  альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним  не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Нам необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое, в конечном счете, содержит эту службу.

Таким образом,  этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих  добросовестной, честной,  высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности  по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо  российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Он требует от государственных служащих, прежде всего, позиции политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу. Это проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативных документах.

1.3  Кодекс чести муниципального  служащего

Данная тема является довольно обширной и по многим вопросам спорной. Вообще, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Но в последнее время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной службы по многим вопросам. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих.