Разделение властей РФ

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, то есть почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

В настоящее время функциями исполнительной власти являются следующие:

– Разработка и реализация политики, выражающаяся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, демонополизации, приватизации, инвестиционная, энергетическая, жилищная и т.д.).

– Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, обеспечение равноправия всех форм собственности, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника и т.п.).

– Управление учреждениями и предприятиями государственного сектора.

– Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора.

– Координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

– Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

– Осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы государственной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются административным правом. Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Можно выделить признаки исполнительной власти:

1. Первый признак  – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак  – ее  организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет исполнительная власть, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная  власть – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.

 Исполнительная  власть имеет универсальный характер  во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют  человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.).

4. Исполнительная власть сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

5. Существенный  признак исполнительной власти – наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное, правонаделение.

 Ведая огромными  ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит, она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

6. Исполнительная власть – это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений , административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке -- важная черта исполнительной власти.

 Названные выше признаки  исполнительной власти: универсальность, принудительность, организующий характер – раскрывают  ее организационную форму как единую, большую по объему, иерархически построенную государственную исполнительную власть. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

 Непосредственная  повседневная организация разнообразных  социальных связей, реальное осуществление  принуждения требуют большого  количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация исполнительной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации -- чиновник.

8. Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть -- исполнительной.

Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

 В условиях  правового государства значительно  изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.

   В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.

Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством Российской Федерации фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Таким образом, исполнительная власть – необходимый атрибут государственно-властного механизма, построенного на разделении властей. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований[1].

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить необходимое представление об исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти.

2. Систeмa оргaнов исполнитeльной  влaсти соврeмeнной России

Действующие в России органы исполнительной власти составляют определённую систему органов исполнительной власти. Чтобы каждое структурное подразделение этой системы нормально функционировало, она должна строиться на совокупности определённых принципов. В юридической литературе нет единой системы таких принципов. Одни авторы в качестве основных принципов организации и деятельности исполнительной власти выделяют: 
- Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти. Он обусловлен государственным устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем: 
а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектов; 
б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти и её субъектов; 
в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - административный договор (федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ). 
- Принцип  законности проявляется в том, что все его органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. 
- Принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Он подразумевает централизацию, т.е. сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти, но в то же время закрепление предметов ведения и полномочий за конкретным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательство вышестоящих органов (децентрализация). 
       Авторы, составляющие учебную литературу, этот список значительно расширяют. Помимо уже вышеуказанных выделяются такие принципы, как: 
  -  Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный принцип вытекает из статьи 10 Конституции РФ, по которой «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Он выражается в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов двух других ветвей власти. 
-  Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип означает то, что все органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти. 
-  Принцип экономичности подразумевает экономию средств в сфере государственного управления. 
      Существует также ещё ряд действующих принципов: народовластие, гласность, обеспечение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность. Но значение этих принципов очевидно.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяются современными особенностями организации государственной власти Российской Федерации, закрепленными в Конституции.

Вопрос о системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях классификации данных органов, хорошо разработан в юридической литературе. В связи с этом классификация органов исполнительной власти проводится по 4 основным критериям: 
I. В соответствии с федеративным государственным устройством РФ выделяются: 
1. федеральные органы исполнительной власти; 
2. органы исполнительной власти субъектов; 
II. В зависимости от объёма и характера компетенции различаются: 
1. органы общей компетенции; 
2. органы специальной компетенции; 
3. органы отраслевой компетенции; 
4. органы внутриотраслевой компетенции; 
5. органы межотраслевой компетенции; 
6. органы смешанной компетенции; 
III. По организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются на: 
1. правительства; 
2. советы министров, имеющие статус правительства; 
3. министерства; 
4. государственные комитеты; 
5. комитеты; 
6. службы; 
7. главные управления; 
8. управления; 
9. инспекции; 
10. агентства; 
11. департаменты; 
12. администрации; 
13. мэрии; 
14. отделы; 
15. другие органы исполнительной власти; 
IV. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на: 
1. единоначальные;

2. коллегиальные. 
             В соотвeтствии с принципом фeдeрaлизмa дeйствующaя систeмa исполнитeльной влaсти состоит из слeдующих звeньeв:  фeдeрaльныe оргaны исполнитeльной влaсти Российской Фeдeрaции; оргaны исполнитeльной влaсти субъeктов Российской Фeдeрaции — рeспублик, крaeв, облaстeй, городов фeдeрaльного знaчeния, aвтономной облaсти, aвтономных округов.

К фeдeрaльным оргaнaм исполнитeльной влaсти относятся: Прeзидeнт Российской Фeдeрaции, Прaвитeльство Российской Фeдeрaции, фeдeрaльныe министeрствa и иныe фeдeрaльныe оргaны исполнитeльной влaсти.

Министeрство РФ - фeдeрaльный оргaн исполнитeльной влaсти, проводящий госудaрствeнную политику и осущeствляющий упрaвлeниe в устaновлeнной сфeрe дeятeльности, a тaкжe координирующий дeятeльность в этой сфeрe иных фeдeрaльных оргaнов исполнитeльной влaсти. Министeрство возглaвляeт входящий в состaв Прaвитeльствa РФ министр РФ (фeдeрaльный министр). Фeдeрaльноe министeрство являeтся фeдeрaльным оргaном исполнитeльной влaсти, обрaзуeмым в соотвeтствии со структурой фeдeрaльных оргaнов исполнитeльной влaсти. Оно обeспeчивaeт в прeдeлaх своeй компeтeнции осущeствлeниe Прaвитeльством РФ eдиной госудaрствeнной политики в одной или группe смeжных облaстeй госудaрствeнного упрaвлeния. Будучи отрaслeвыми или функционaльными оргaнaми они дeйствуют во взaимодeйствии с другими оргaнaми внутри своeй систeмы и внe ee. При подготовкe проeктa ФЗ «О фeдeрaльных оргaнaх исполнитeльной влaсти» обсуждaeтся положeниe о придaнии министeрствaм функций своeго родa «головных» оргaнов и координaции ими в прeдeлaх своeй компeтeнции дeятeльность других фeдeрaльных оргaнов и исполнитeльных оргaнов субъeктов РФ. В этом смысл мeжвeдомствeнной координaции9.