Положение государственной тайны на современном этапе в Российской Федерации и ее общественно-личностные функции

2.1 Государственная  тайна как функция государства по отношению к обществу и личности

В современной России государственная тайна превратилась в самостоятельное явление, слабо  соотносящееся с реальной жизнью. Увлекшись регулированием оборота  государственной тайны, допусками, составлением перечней и другими технологическими моментами, мы забыли о главном. Государственная тайна есть исключение из свободного обращения информации. Институт государственной тайны и вся технология ее оборота - суть функция государства по отношению к обществу и личности. На языке алгебры именно общество и личность являются аргументами. Защита именно их интересов (обеспечение их безопасности) оправдывает существование самой государственной тайны.

Другими словами, институт государственной  тайны по крайней мере не должен мешать нормальному развитию общества и экономики. На сегодняшний момент он, очевидно, мешает.

Прежде всего институт государственной  тайны охватил явно излишние сферы  общественной жизни. Этому есть вполне объяснимые исторические причины. Во-первых, Россия унаследовала от СССР систему тотальной секретности, которая, вероятно, была эффективна в годы "холодной войны". Во-вторых, в первые годы независимости России в государственную тайну были конвертированы сведения с грифом "секретно", до этого таковой не являвшиеся.

Нынешний институт государственной тайны серьезно препятствует эффективному информационному обмену.

Институт государственной тайны  нивелирует общественный контроль за деятельностью государственных  органов. Для недобросовестного  чиновника проще засекретить  информацию о своих ангажированных решениях, нежели предать ее огласке [11].

Институт государственной  тайны - чрезвычайно дорогое удовольствие: "первые" отделы, службы безопасности, делопроизводители, фельдъегерские подразделения, килотонны бумаги, надбавки к заработной плате и т.п. Пытался ли кто-нибудь оценить, рентабелен ли этот институт? Ведь в конечном счете конкретное коммерческое предприятие закладывает эти расходы в стоимость продукции или услуг, т.е. снижает их конкурентоспособность. А государственный орган перекладывает бремя расходов по обслуживанию оборота государственной тайны на налогоплательщиков.

Институт государственной  тайны подменяет собой многие другие правовые институты. Например, реализацию права собственности  на принадлежащее "режимное" предприятие  пытаются ограничить отсутствием у  нового хозяина допуска к государственной тайне. Или поднимают вопрос об оформлении допуска к государственной тайне для адвоката по конкретному уголовному делу.

Таким образом, необходимо стремиться к тому, чтобы институт государственной тайны не был  бременем для нормального развития общества и экономики, не вредил, а помогал.

Каким образом этого  можно добиться?

Прежде всего, на порядки  сузить круг сведений, относящихся  к государственной тайне. Нынешнее "раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, кроме экономических  затрат, влечет еще ряд существенных негативных последствий.

. Слишком большой массив  секретных сведений превращает  государственную тайну из эксклюзивного  в заурядное явление. Утрачивается  сущность государственной тайны  как особых сведений, имеющих  значение для всего государства, для общества, для личности.

Обычному российскому  гражданину очень сложно объяснить, какое содержание тех или иных сведений позволяет их засекретить. Речь идет не о подпадании под некий  перечень, а о сути сведений. Именно поэтому обычные суды, а уж тем более суды присяжных скверно относятся к ссылкам на перечни, требуя аргументировать потребность в засекречивании содержанием сведений, и в итоге часто признают их необоснованно засекреченными.

"Раздутие" объема  сведений, составляющих государственную тайну, порождает небрежное отношение к ней и лица, имеющего допуск. "Секретоноситель" также не может себе объяснить, почему эти сведения секретные. К обеспечению сохранности тайны его мотивирует не личная убежденность в том, что разглашение вредно для всех нас, для его друзей, соседей, для общества в целом. К обеспечению сохранности его подталкивают психологически более слабые факторы: должностные инструкции, законы и прочие государственные регуляторы.

. "Раздутие" объема  государственной тайны влечет избирательность ответственности за нарушение правил обращения с ней. Нет сил и средств реагировать на каждое нарушение, караются лишь явно попавшие в поле зрения правоохранительных органов.

. Колоссальный массив  государственной тайны позволяет  маскировать под нее тайны "местного" масштаба: региональные тайны, тайны предприятий и т.п. Неубедительна схема, когда тайна предприятия или подразделения министерства носит гриф "секретно", тайна всего министерства - "совершенно секретно", а тайна вышестоящих органов - "особой важности". В этой схеме, по общему правилу, настоящей общегосударственной тайной оказывается лишь та, которая защищена грифом "особой важности".

. "Раздутие" объема  государственной тайны позволяет  бесчисленным государственным органам  засекречивать сведения, которые генетически не могут быть секретными. Например, согласно Перечню сведений, отнесенных к государственной тайне, засекречиванию подлежат "сведения, раскрывающие силы, средства и методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства, мира и безопасности человечества.". Какой же такой особый обыск производится при расследовании шпионажа?

Кардинальное сужение  круга сведений, составляющих государственную  тайну, является насущной потребностью. Критерий очевиден: к разряду государственной тайны могут относиться только такие сведения, разглашение которых чрезвычайно опасно для общества или личности. Они - настоящая государственная тайна, а не просто гриф в правом верхнем углу документа. Другими словами, в защите наиболее важных интересов общества и личности зиждется материальный (качественный) критерий относимости сведений к государственной тайне. Практическая значимость этого критерия состоит в эффективном и адекватном содержанию сведений использовании такого затратного инструмента, как институт государственной тайны [11].

Если применить данный критерий к нынешнему массиву  государственной тайны, то тайной останутся  только сведения особой важности, а  также некоторые совершенно секретные сведения. Исключение из разряда государственной тайны секретных и некоторых совершенно секретных сведений не означает отказ от их защиты. Такие сведения следует преобразовать в коммерческую/банковскую тайну, конфиденциальную информацию, сведения для служебного пользования или их аналоги.

Сокращение круга сведений, составляющих государственную тайну, т.е. придание такой тайне адекватного  названию наполнения, потребует, прежде всего, проведение пропагандистской кампании и параллельное изменение законодательства о государственной тайне. Целью кампании станет представление населению нового качества государственной тайны. Для устранения ассоциаций с существующим положением дел и исключения исторических аналогий, вероятно, придется сменить термин "государственная" на "стратегическая" или "национальная" тайна. Переименование позволить позиционировать новую государственную тайну не как совершенствование старого "продукта", а как "продукт" новый.

Целями законодательства о государственной тайне являются фиксирование критериев отнесения к ней тех или иных сведений, критериев рассекречивания, а также детальное регулирование обращения таких сведений.

В целом, нынешняя конструкция  законодательства о государственной  тайне не противоречит заявленным целям (упоминание в Конституции РФ, основанный на нем рамочный закон "О государственной тайне" [4], законы и подзаконные акты, конкретизирующие положения первых двух). Вместе с тем при приемлемом каркасе фактическое наполнение не совсем удачно.

Прежде всего, законодательство о государственной тайне все более превращается в вотчину административного права. При этом регуляторы обращения государственной тайны, имеющиеся в других отраслях права, расцениваются как соподчиненные праву административному, как реализаторы его положений. Такой подход в корне неверен, поскольку занижает уровень общественных отношений, связанных с обращением государственной тайны. Например, закон "О государственной тайне" предусматривает ограничения конституционных прав граждан (право на свободу перемещения, право на неприкосновенность личной жизни и др.). В этом законе содержатся нормы трудового права (доплаты лицам, допущенным к государственной тайне, и пр.), очертания норм уголовного права (ответственность за наиболее грубые нарушения правил обращения). Таким образом, законодательство о государственной тайне объективно носит межотраслевой характер и вправе называться государственным (общеправовым), а не административно-правовым. Вместе с тем административное право и соответствующий административно-правовой режим играют наиболее заметную роль в регулировании обращения государственной тайны.

Для достижения позиционирования института государственной тайны  как государственного требуется  достаточно простое изменение законодательства. В рамочном законе "О государственной тайне" [4] целесообразно прописать лишь понятие государственной тайны, а также критерии засекречивания и рассекречивания сведений. Процедуру обращения тайны (т.е., в основном, административно-правовой режим) надо выделить в отдельный закон. Будущий закон по уровню правового регулирования обращения государственной тайны необходимо ставить на один уровень, например, с УК РФ [2].

Во-вторых, законодательство о государственной тайне превратилось в громоздкую конструкцию: более 120 законов и нормативных актов федерального уровня регламентируют обращение тайны. Огромное число источников исключает приемлемую кодифицированность, неминуемо порождает конкуренцию. Вот почему в судах то и дело поднимается вопрос о расширительном или, наоборот, слишком узком толковании положений закона "О государственной тайне" в той или иной ведомственной инструкции. Вот почему многие нормы остаются "мертвыми" (для них уже прописаны "антинормы" - противоядия), а некоторые искусственно попадают в хит-парады (нет законодательных ограничений для их реализации). Вот почему рядовые исполнители склонны засекречивать любую информацию (подробное изучение перечней и разногласий между ними позволяет наложить гриф почти на любую информацию). Таким образом, законодательство о государственной тайне требует упрощения.

В-третьих, существенные сегменты законодательства о государственной  тайне написаны "под ведомство" (об этом подробно упоминалось выше), т.е. не отражают общенациональные интересы.

Кроме рассуждений о  конструкции законодательства о государственной тайне внимания заслуживают и два момента технологического уровня. При их кажущейся мелочности и заурядности они превратились в серьезные препятствия на пути эффективного применения действующего законодательства.

Во-первых, налицо подмена термина "доступ к государственной тайне" термином "допуск к государственной тайне". Процедура одержала серьезную победу над содержанием, часто исполнителей карают не за нарушения при обращении с настоящей государственной тайной, а за нарушения при обращении с документами, в верхнем правом углу которых стоит гриф секретности. Несомненно, что установление материального критерия государственной тайны при попытке наложения любого взыскания за нарушения правил обращения с ней не должно быть формальным.

Во-вторых, наблюдается тенденция к унификации процедуры дозволения доступа к государственной тайне путем оформления допуска. В схему оформления допуска явно не укладываются те категории лиц, которым требуется доступ к государственной тайне по факту занятия той или иной должности или занятия той или иной деятельностью. Вероятная попытка отказать им в оформлении допуска - слишком серьезный подрыв конституционных гарантий, политической и экономической стабильности. Речь идет о выборных должностях (Президент РФ, члены ФС РФ, главы администраций субъектов РФ, члены ВС РФ и т.п.), некоторых невыборных высших должностях (министр, заместитель министра). Также нецелесообразно требовать оформления допуска для адвоката, мирового судьи и т.п. Столь же нецелесообразно ограничивать реализацию права собственности отсутствием допуска (например, если гражданин РФ, не имеющий допуска к государственной тайне, приобрел "режимное" предприятие). Для таких категорий лиц должна быть предусмотрена отдельная процедура, сводящаяся к следующему. При назначении (избрании) на такую должность, занятии такой деятельностью лицо автоматически приобретает допуск к государственной тайне, о чем ему заранее известно. В отношении него и его близких не проводится специальная проверка. Вероятно, у некоторых категорий таких лиц, например адвокатов, по факту каждого ознакомления с государственной тайной следует брать еще и расписки о неразглашении. Кроме того в традиционную схему оформления допуска не укладываются лица, волей случая ставшие обладателями государственной тайны. Например, свидетели обыска, в ходе которого были обнаружены сведения, составляющие государственную тайну, пожарные, ликвидирующие пожар на "режимном" предприятии и т.п. Апостериори оформлять на них допуск нецелесообразно. При условии, что они восприняли тайну, с них следует брать подписку о неразглашении и предусмотреть в УК РФ нежесткую ответственность за нарушение обязательства, закрепленного в расписке. Также не следует ограничивать конституционные права этих лиц (право на поездки за границу, право на неприкосновенность частной жизни и пр.) по факту случайного обладания государственной тайной.

Таким образом, изменение  законодательства о государственной  тайне потребует не только достижения адекватности правового регулирования  ключевым интересам общества и личности путем, прежде всего, сужения круга сведений, образующих государственную тайну. Оно также потребует более внимательного отношения к позиционированию вопросов охраны секретов среди различных отраслей российского права и стремления к минимизации технико-юридических ошибок. Законодательство должно стать рафинированным, выверенным, однозначным, несложным.

2.2 Понятие  государственной тайны по законодательству  государств-участников СНГ и закреплении  полномочий органов национальной безопасности по ее защите

Традиционной областью деятельности органов национальной безопасности государств-участников СНГ  является защита в пределах своей  компетенции сведений, составляющих государственную тайну. Важнейшей  предпосылкой эффективной деятельности органов национальной безопасности в данной области является четкое закрепление их задач, функций и полномочий. Это тем боле важно в условиях провозглашаемой в государствах-участниках СНГ цели построения правового государства и гражданского общества, что предполагает усиление гласности и открытости в деятельности всех государственных органов, четкую правовую регламентацию этой деятельности, контроль общества за принятием важных государственных решений.

Анализ законов государств-участников СНГ в области защиты государственной тайны показывает, что теория и практика до настоящего времени не выработала единого подхода к определению государственной тайны, ее содержания, а также к перечню полномочий органов национальной безопасности в области её защиты. Объем и характер полномочий органов национальной безопасности, эффективность их деятельности в данной области во многом зависят от степени определенности самого понятия "государственная тайна".

Так, в ст.2 Закона Российской Федерации "О государственной  тайне" государственная тайна определена как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации [4].

Очень близко к российскому  пониманию государственной тайны  её определение в статье 1 Закона Азербайджанской Республики от 15 ноября 1996 года № 196-1 "О государственной  тайне": "Государственная тайна - защищаемая государством информация, в области его военной, внешнеполитической, экономической, научной, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, охраняемая государством, распространение которой может нанести ущерб безопасности Азербайджанской Республики".