Правовой режим земель, отведенных под ИЖС

Субъектов земельных  правоотношений, обязанных соблюдать  установленные правила земельного режима, можно подразделить на следующие  группы:

а) лица, использующие землю  на праве собственности, землевладения, землепользования и аренды, круг правомочий которых различен в зависимости  от оснований использования. Например, если собственники земель обладают всеми  правомочиями, предусмотренными ЗК РФ, то землевладельцы лишены некоторых прав, предусмотренных ЗК РФ. Конкретные права землевладельцев и землепользователей по использованию земельных участков устанавливаются договором, по которому получен земельный участок;

б) лица, не использующие данный земельный участок, но в силу своей предусмотренной законом деятельности обязанные соблюдать правовой режим земель. Так, по пахотным землям как сельскохозяйственным угодьям и произрастающим на них посевам запрещается проезд, складирование материалов и другие действия, допустимые в других местах (дороги, свалки мусора и т. п.).

Четвертый элемент правового  режима земель (по Б.В. Ерофееву) является содержание прав и обязанностей субъектов  земельных правоотношений, участвующих  в сфере действия правового режима тех или иных земель²⁴.

Эти права и обязанности  зависят от:

а) объекта земельно-правового  режима. Так, на землях рекреационного назначения запрещается уставная и  иная деятельность граждан и юридических  лиц, препятствующая использованию  этих земель по их целевому назначению;

б) от субъектов земельных  правоотношений, находящихся в сфере  действия земельно-правового режима. Например, иностранным гражданам  и юридическим лицам, а также  лицам без гражданства не могут  предоставляться в аренду земельные  участки, входящие в состав земель особо охраняемых территорий;

в) от особенностей правового  режима категорий земель и земельных  угодий. Так, в местах проживания и  хозяйственной деятельности малочисленных  народов и этнических групп в  случаях, предусмотренных законодательством, допускается традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, т.е. допускается на этих землях режим, отличный от режима иных земельных угодий, которые должны использоваться эффективно;

г) от обстановки в данной местности, возникающей на данный конкретный момент. Так, в местностях, объявленных  в установленном порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, ограничиваются отдельные виды землепользования и природопользования (п. 3 ст. 58 Федерального Закона «Об охране окружающей природной среды»²⁵).

Наличие эффективного правового  механизма, обеспечивающего охрану правового режима использования  земель от нарушений, выражается в следующем:

а) наличие мер юридической  ответственности за нарушения правового режима. Так, в случае систематического нарушения установленных режимов использования земель право собственности, землевладения, землепользования и аренды на них может быть прекращено; в случае нарушения законодательства, которым установлен тот или иной режим земель, наступает соответствующая юридическая ответственность;

б) наличие правового  механизма, обеспечивающего восстановление нарушенного правового режима земель. Например, сделки с землей, совершенные  в нарушение установленного правового режима данной земли, признаются недействительными с момента их совершения;

в) наличие правового  механизма, обеспечивающего предотвращение нарушений земельного режима, т.е. наличие  в законодательстве профилактических правовых мер. Так, в целях предотвращения химического, бактериального, радиоактивного и другого загрязнения почв законом устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций в почве, что позволяет предотвратить ущерб, причиняемый земле неизбежными отходами производства²⁶.

Подводя итог, следует отметить, что понятие «правовой режим земель» лишь упоминается в действующем законодательстве, однако не раскрывается его содержание, которое позволило бы наиболее полно и системно усвоить содержание земельно-правового регулирования. Однако в теории Земельного права взгляды на составляющие элементы правового режима часто не совпадают.

 

1.3 Понятие и состав земель населенных пунктов

 

Населенный пункт –  территория концентрированного проживания людей. В России все населенные пункты делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Используется несколько классификаций населенных пунктов. ЗК РФ делит населенные пункты на города, рабочие, курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. В основе такой классификации лежит функциональная и производственная специализация населенных пунктов в сочетании с численностью населения.

Конституция РФ (ст. 131) и  Гражданский кодекс РФ не используют понятие «населенный пункт», заменяя его на понятие «поселение». В соответствии с этими нормативными актами поселения делятся на два вида в зависимости от функциональной и производственной специализации – городские и сельские.

Градостроительный кодекс РФ также исходит из наименования территорий концентрированного проживания людей «городскими и сельскими  поселениями», определяя их дальнейшую детальную классификацию в зависимости от численности населения. Так, городские поселения подразделяются на сверхкрупные, крупнейшие, крупные, большие города, малые города и поселки. Особое место занимают города федерального значения, которые по правовому статусу приравнены к субъектам РФ. Предусматривается существование и такой категории городов, как «города науки», которым решением Президента РФ присваивается статус наукограда. Сельские поселения бывают большими, средними и малыми.

Термин «поселение»  уточняется в Федеральном Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные понятия: 

1) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 

2) городское поселение  - город или поселок с прилегающей  территорией (в составе городского  поселения также могут находиться  сельские населенные пункты, не  являющиеся сельскими поселениями  в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 

3) поселение - городское  или сельское поселение²⁷.

Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» ранее не раскрывалось, поэтому в правоприменительной  практике сложилось два мнения: 

1. в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»; 
2. согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны²⁸.

В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы  органов законодательной власти субъектов РФ. Например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о  содержании понятий «поселение»  и «административный центр»: «В указанных нормах понятие «поселение» соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия «поселение» в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики»²⁹.

Таким образом, оставался открытым вопрос о тождественности или нетождественности понятия «поселение», используемого в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в Земельном и Градостроительном кодексах РФ.

Возникшие разногласия  неблагоприятно влияли на рынок земли в Российской Федерации и развитие территорий. По этой причине Комитетом Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, возглавляемым М. Л. Шаккумом, был подготовлен законопроект, содержащий поправки к Земельному кодексу РФ, который был принят 18 декабря 2006 года. На смену понятия «земли поселений» пришло понятие «земли населенных пунктов».

Согласно указанному закону дефиниция «земли поселений» меняется на дефиницию «земли населенных пунктов». При этом понятие «черта поселения» исключается из текста закона. На смену ему законодатель вводит новую дефиницию «граница населенного пункта», вернее, заимствует ее из Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», тем самым убирая разногласие между законами. 

В ст. 84 Земельного кодекса  РФ законодатель попытался определить порядок установления или изменения  границ населенных пунктов, изложив  ее также в новой редакции. Правда, в этой статье законодательная техника оставляет желать лучшего: статья 84 ЗК РФ «Порядок установления или изменения границ населенных пунктов» фактически не содержит этого порядка. 

Таким образом, на смену  понятия «земли поселений» пришло понятие  «земли населенных пунктов», при этом законодатель забыл определить, что есть «населенный пункт».

Но, несмотря на такие  расхождения в терминологии в  различных нормативно-правовых актах, из смысла законодательства следует, что  понятия «населенный пункт» и  «поселение» являются синонимами.

Практика учета не совпадает в полном объеме ни с одним из вышеуказанных терминологических подходов, хотя очевидно отходит от понятий Земельного кодекса РФ. Так, учетная статистика ведется по городам, подразделяемым на девять видов в зависимости от численности населения, поселкам городского типа четырех видов по численности населения и сельских населенных пунктов, далее не классифицируемых. В общей сложности число населенных пунктов (поселений) превышает 150 тыс., из которых число городов составляет 1100, поселков городского типа 1286 и сельских населенных пунктов – 153125³⁰. Из общего числа городов 65 специализируются на тех или иных видах деятельности, позволяющих придать им статус наукоградов³¹.

Как уже было сказано, в составе земель РФ земли, на которых  расположены городские и сельские поселения, в законодательстве выделяются в самостоятельную категорию, именуемую землями населенных пунктов. Земли населенных пунктов отделяются от других категорий земель границами  поселений. Земельные участки, расположенные в пределах границ населенного пункта, образуют его территорию.

Проекты границ населенных пунктов разрабатываются органами местного самоуправления (за исключением  городов федерального значения) на основе генеральных планов и вступают в силу после утверждения органами соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.

В категорию земель населенных пунктов не входят земли, занятые  объектами жилой и производственной застройки, расположенные за границами населенных пунктов. Так, земли, занятые поселками в национальных парках, лесном фонде, либо города закрытых административно-территориальных образований учитываются соответственно как земли природоохранного назначения, лесного фонда либо промышленности. Значительная часть сельских населенных пунктов расположена на землях сельскохозяйственного назначения. На территории таких поселений действует режим, установленный для данной категории земель.

Земли населенных пунктов  по целевому назначению не однородны. В их составе могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам::

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных  инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного  использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным  зонам³².

Жилые зоны предназначены  для застройки многоквартирными, многоэтажными жилыми домами, жилыми домами малой и средней этажности, индивидуальными жилыми домами с  приусадебными земельными участками. В жилых домах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (щум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия). К жилым зонам относятся также территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ поселений.

Общественно-деловые  зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий и иных зданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности. В перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.