Правовой режим земель, отведенных под ИЖС

Н.И. Краснов выделяет правовой режим, общий для всех земель, всего земельного фонда государства, и особенные правовые режимы отдельных категорий земель¹¹. О.И. Крассов общим объектом земельных правоотношений называет землю как определенную часть земной поверхности¹². Представляется, что под общим правовым режимом земель можно понимать правовой режим земель как части земной поверхности в пределах границ России, рассматриваемых уже не как объект исключительной собственности государства, а как природный объект и ресурс, который находится и в публичной, и в частной собственности, используется и подлежит всемерной охране и защите в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Неотъемлемым элементом  правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон – ограничение прав лиц, использующих земельные участки, как правило, в публичных интересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношении него публичный сервитут или нет.

Частный сервитут не может  рассматриваться как элемент  правового режима земель, поскольку  устанавливается и зависимости  от сложившихся условий использования земельных участков в конкретной ситуации. Публичные же сервитуты, как правило, устанавливаются в зависимости от условий использования соответствующих категорий земель, предусмотренных в законодательстве¹³.

В земельном законодательстве применяются особые способы определения правового режима земель. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 Земельного Кодекса РФ (далее по тексту – ЗК РФ¹⁴) гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирование территорий и требованиям законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Подпункт п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип обеспечения дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Указанные правовые нормы  частично раскрывают суть понятия «правовой режим земель». Однако, во-первых, закрепленное в ЗК РФ понятие правового режима земель характеризует только правовые способы определения содержания данного понятия, оно не касается тех элементов, из которых складывается правовой режим.

Во-вторых, выраженное в  ЗК РФ представление о правовом режиме не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель. Это объясняется тем, что разрешенное использование земельного участка, которое определяется в результате зонирования территорий (градостроительного зонирования), проводится главным образом на землях поселений и в некоторых иных случаях.

В-третьих, указанное  понятие правового режима земель не охватывает всех способов, с помощью  которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говориться только делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем существуют иные важные и реально применяемые средства определения правового режима земель: установление ограничений прав на землю, публичных сервитутов¹⁵.

Термин «зонирование» весьма широко используется в нашем законодательстве (п. 2 ст. 7 ЗК РФ, пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и т.д.). Однако четкого определения данного понятия в ЗК РФ нет. В.В. Петров определяет зонирование как разделение земель на участки с различными целевым назначением и правовым режимом использования¹⁶. С.А. Боголюбов в основе зонирования видит разницу в назначении и охране¹⁷. А.Г. Нецветаев отмечает, что зонирование территорий является средством  уточнения и  детализации правового режима определенной  категории  и представляет  собой  дополнительный по отношению к подразделению земель на категории способ  регулирования  использования  земель,  как  правило,  в пределах отдельных категорий¹⁸.

Зонирование территорий применяется в основном на землях населенных пунктов. Согласно ст. 83 ЗК РФ порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория населенного пункта в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления – правилами землепользования и застройки.

Особое практическое значение имеет понятие «правовой режим земельного участка». Понятие «правовой режим земельного участка» отлично от понятия «правовой режим земель» и «правовой режим категории земель». Основное содержание понятия «правовой режим земельного участка» сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Определить правовой режим конкретного земельного участка можно только на основе учета целого комплекса целого комплекса различных условий. Вышеупомянутый частный сервитут, который, как было сказано, не может являться элементом правового режима земель, как раз является одной из характеристик правового режима конкретного земельного участка.

Однако главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой  находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле - праве собственности или на титулах, производных от права собственности.

На правовой режим  земельного участка оказывает влияние  осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель. Правовой режим земельных участков на землях населенных пунктов прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящиеся на них объектах недвижимости.

 

1.2 Элементы правового режима земель

 

Хотя специальных  монографических исследований об элементах  правового режима в земельном  праве не проводилось, анализируя  отечественные работы, можно заметить, что спектр мнений по данному  вопросу довольно разнообразен. Большинство авторов включают в  содержание правового режима земель такие элементы, как право собственности на землю, право пользования землей (иные виды прав на землю), управление в сфере использования и охраны земель. Также к основным элементам правового режима некоторые исследователи относят: порядок предоставления земель, охрану земель или правовую охрану земель,  права и обязанности лиц, использующих земельные участки, меры  ответственности за нарушение законодательства. В последние годы  отдельные  авторы  выделяют  оборотоспособность, правовое регулирование  оборота  земельных  участков,  государственную  регистрацию прав на земельные участки¹⁹.

Как справедливо  было замечено А.В. Малько, О.С. Родионовым: «отсутствие основных структурных элементов правового режима,  соответствующих  основным элементам механизма правового регулирования, само по себе превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую  конструкцию»²⁰.

О.И. Крассов  выделяет следующие основные элементы понятия «правовой режим земель» ²¹:

- право собственности  на землю;

- иные права  на землю;

- управление  использованием и охраной земель;

- правовую охрану  земель;

- меры ответственности  за нарушение земельного законодательства.

Элементы понятия «правовой режим земель» следует отличать от правовых средств определения их содержания, к которым относятся:

- установление  основного целевого назначения  земель;

- территориальное,  функциональное и экологическое  зонирование;

- ограничения  прав лиц, использующих земельный участок.

Б.В. Ерофеев  выделяет совершенно другие элементы понятия «правовой режим земель»²²:

- границы его  распространения (общий правовой  режим с учетом специфики каждой  земельной категории, и земельные  угодья с правовым режимом,  конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий);

- порядок государственного  регулирования использования земель (органы, осуществляющие это регулирование,  формы регулирования земельных  отношений на конкретных землях);

- наличие круга  субъектов земельных правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима;

- содержание  прав и обязанностей субъектов  земельных правоотношений, участвующих  в сфере действия правового  режима тех или иных земель;

- эффективный  правовой механизм, обеспечивающий охрану правового режима использования земель от нарушений.

А.С. Трифонов основными  элементами правового режима земель (применительно к землям промышленности) выделяет²³:

- целевое назначение и разрешенное использование;

- оборотоспособность;

- права и обязанности собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков, связанные с пользованием, владением и распоряжением земельными участками;

- охрана, учет и мониторинг.

Как можно заметить, различные авторы выделяют различные элементы. На наш взгляд, наиболее полно и развернуто раскладывает правовой режим на элементы Б.В. Ерофеев, выделяя именно те характеристики, которые наиболее полно описывают сущность конкретного правового режима.

Обязательным элементом  правового режима является определение границ его распространения, а, например, О.И. Крассов не выделяет этот элемент в своей схеме. Использование только тех элементов, которые он предлагает, не позволит в полной мере отличать некоторые правовые режимы друг от друга. Поэтому далее будут рассмотрены те элементы правового режима земель, которые выделены Б. В. Ерофеевым.

 В РФ выделяются  категории земель, на которых  устанавливается общий правовой  режим с учетом специфики каждой  земельной категории, и земельные  угодья с правовым режимом, конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий. Так, на землях населенных пунктов действует режим застройки земель жилыми и иными зданиями, являющийся общим для всей этой земельной категории; на земельных же участках, являющихся землями общего пользования, применяется особый режим застройки, выражающийся в возведении только тех строений и сооружений, которые соответствуют целевому назначению этих угодий и не противоречат ему.

В силу этого наличие  объекта правового режима, его границ, определяющих пределы действия данного режима, является первым условием и элементом правового режима земель. Правовой режим земель, присущий всему составу земель России, разделяется на правовые режимы категорий земель, которые, в свою очередь, разделяются на правовые режимы составляющих категорий земельных угодий.

Объектом общего правового  режима является весь состав земель Российской Федерации в пределах ее государственных  границ. Общий правовой режим можно  подразделить на обычный и пограничный, поскольку в пограничных районах страны действует общий режим государственной границы, а на границах землепользовании (угодий) могут вводиться ограничения в режиме использования их в интересах других лиц.

Объектом особого правового  режима являются земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта и иного назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Рассматривая порядок  государственного регулирования использования земель, можно выделить следующие аспекты:

а) органы, осуществляющие это регулирование. К их числу  относятся государственные органы общей компетенции и специальной  компетенции. Так, ЗК РФ относит государственные органы представительной и органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления к числу органов общей компетенции в области регулирования земельных отношений, а Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (РОСРЕЕСТР), Министерство сельского хозяйства РФ к органам специальной компетенции.                    

б) формы регулирования  земельных отношений на конкретных землях. В законе выделяются следующие  формы регулирования:

- установление правил  получения земель в использование  на правах собственности, землевладения,  землепользования и аренды, правил  осуществления этого использования и правил прекращения или приостановления такого использования;

- контролирование отдельных  видов деятельности лиц, использующих  землю по осуществлению хозяйствования  на данной земле. Например, контроль  за строительством, которое осуществляется по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранительными органами;

- вмешательство в эту  деятельность при наличии определенных  фактов и государственных потребностей. Так, органы Росреестра привлекают к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; земельные участки могут быть изъяты (выкуплены) органами, специально на то уполномоченными, для государственных или муниципальных нужд; права лиц, использующих землю, могут быть ограничены в интересах других лиц в случаях, предусмотренных законодательством.